陳旭佳，馮海波

(1.廣州市社會科學院 經(jīng)濟研究所，廣州510410;2.暨南大學 經(jīng)濟學院，廣州510632)

一、引 言

轉移支付是平衡各級政府間權責利益關系的財政機制之一。經(jīng)典的財政均等化理論認為，中央通過轉移支付對財力弱小的地方提供資金扶持，使地方擁有足夠財力提供標準化的公共服務，確保無論居民位居何地都能享用均等化的公共服務。近些年來，中央在推行財稅體制改革的同時，也在不斷加大對地方轉移支付的支持力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對地方轉移支付安排為43804 億元，比2008年增長1.31 倍，5年平均增長26.2%。①可以預見的是，大規(guī)模的轉移支付，有利于糾正各級地方政府財政能力失衡的問題。但在接受中央轉移支付資金之后，一個同樣值得關注的問題是，地方政府在公共物品供給方面是否實現(xiàn)了均等化?政府財政能力的均等化是否能夠帶來公共物品供給的均等化?以上兩點構成了本文的研究主題。

轉移支付問題屬于財政均等化的范疇。在國外現(xiàn)有研究文獻中，一些學者對轉移支付的基本原理進行探討，比較一致的結論是:均等化轉移支付制度設計，要符合均衡各級地方政府財力的要求，消除由于生產要素和人口流動所導致的財政外部性，實現(xiàn)轄區(qū)之間居民福利效用水平的均等化。［1］［2］基于此，學者們對此研究此后集中于公共物品供給領域。近些年來，西方主要國家轉移支付建設已完成并趨于穩(wěn)定，所以如何設計轉移支付已不再是國外理論研究的重點，國外學者更關注的是轉移支付對資源配置和社會效益產生的影響。［3］［4］

中國的均等化轉移支付制度建設始于1994年的分稅制改革。1994年分稅制改革雖明確了中央和地方各自的財政收入范圍，但時至今日在地方財政收入來源上并未形成令人滿意的制度規(guī)范。財政體制不完善帶來的后果是，各級地方政府缺乏自主性財源。毋庸諱言，在地方性公共物品主要由當?shù)卣晕夜┙o的模式下，地方政府的財力不均等將最終導致公共物品供給的嚴重失衡，因此，建立合理的轉移支付制度自然就成為中央政府的一種必然選擇?？梢哉f，這樣的現(xiàn)實決定了中國學者必然將研究重點放在如何設計轉移支付制度方面。粗略地歸納起來，國內學者對轉移支付的研究集中在以下三個方面:

一是政府財政能力的視角。解堊［5］、胡祖銓［6］、吳俊培和陳思霞［7］等從當前基層政府財力匱乏的現(xiàn)狀出發(fā)，認為現(xiàn)行財政體制制度設計的不完善，導致了基層政府財力的弱化，使地方政府失去履行公共物品均衡供給的基本能力。以此為前提的政策取向自然是如何利用轉移支付來解決基層政府的財政困局問題，特別集中在完善省以下轉移支付制度方面。

二是公共物品需求的視角。曾紅穎［8］、孫德超［9］等認為，轉移支付制度設計的最終政策目標，在于實現(xiàn)不同地方政府間公共物品的均衡供給。以此為前提的政策取向則是在選擇最優(yōu)轉移支付規(guī)模前提下，通過轉移支付制度來矯正財政外部性造成的社會福利水平損失。

三是基層政府治理的視角。趙玉紅［10］、李丹、劉小川［11］的研究表明，在壓力型財政體制下，下級政府公共物品的供給決策，并不是依靠當?shù)鼐用竦膶嶋H需求來決定的，而是根據(jù)上級政府偏好所做出的，通過轉移支付可以糾正由于基層政府治理模式缺陷所導致的公共物品供給不足問題。這些研究成果使人們注意到，基層政府治理模式也是影響轉移支付制度設計的重要因素之一。

針對轉移支付制度的研究，國內外已有的研究成果，無論是在研究重點上還是在理論構建上仍有可改進和提升的空間。首先，那些直面中國問題的國外文獻，并沒有將中國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展失衡的國情因素納入到分析框架中，在一定程度上會弱化其對中國現(xiàn)實問題的解釋力度;其次，國內的研究大都是對轉移支付制度的直觀描述，特別是忽略了對公共物品供給成本等約束條件的深入剖析;最后，無論是國外的研究還是國內的研究，都沒有注意到轉移支付在解決地方政府財政能力及公共物品供給的均等邊際效應問題，也沒有分析相應的收斂性特征。以上幾點證明:在已有研究基礎上進行探討是具有理論價值的。而且，對轉移支付制度、政府財政能力和公共物品供給問題的研究，是在黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革及實現(xiàn)基本公共服務均等化的背景下進行的，因而其現(xiàn)實意義不言而喻。本文在構建轉移支付理論模型的基礎上，通過泰爾指數(shù)測算中國現(xiàn)行轉移支付的邊際均等化效應，其特點是:通過構造轉移支付邊際均等化效應一系列指標體系，考察轉移支付對地方政府財政收入和公共物品不均等程度的增量效應。

二、均等化轉移支付制度的理論模型

根據(jù)轉移支付的基本原理，中央政府對地方政府轉移支付的資金規(guī)模，不僅必須等于公共物品支出需求與自有財政收入之間的差額，而且還須考慮地方政府財稅收入能力和公共物品支出需求在內的雙重約束。這是因為，其一，從財政收入能力角度分析，地方政府可獲得的財政收入受到自身資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動力供給、制度環(huán)境等條件的約束。也就是說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府往往擁有較高的財政收入能力，而經(jīng)濟落后地區(qū)的政府所擁有的財政收入能力往往偏低;其二，從公共物品需求角度分析，不同地方政府在提供公共物品所面臨的成本約束不盡相同，例如在人口稀疏、地緣遼闊的地區(qū)，為確保居民享用到標準化、均等化的公共物品，地方政府公共物品的單位供給成本與其他地區(qū)相比往往偏高?；谏鲜龇治觯覀儗etchey和Levtchenkova 有關轉移支付資金配置的CGC 模型加以修正，得到如下均等化轉移支付的理論分析框架。［12］

1.勞動力市場、地方生產函數(shù)和居民收入的基本假定

在均等化轉移支付模型中，假設存在N 個居民，每個居民擁有大致相同的消費偏好與收入水平。與此同時，每個居民提供一個單位的勞動力，勞動力市場的供給完全取決于居民供給。我們假設中央政府擁有i個地方政府，i=1，2，…，n，每個地方政府擁有ni個居民，可將勞動力市場的供應量N 定義為:

假設地方政府生產函數(shù)取決于流動性生產要素ni和固定性生產要素Li。其中，流動性生產要素ni主要是指勞動力這一生產要素，而固定性生產要素Li主要是指自然資源、固定資產、土地等生產要素。在居民愿意參與勞動的情況下，地方政府所擁有勞動力供給量為ni。我們在假定地方政府生產函數(shù)規(guī)模報酬不變的前提下，可將生產函數(shù)定義為:

進一步假定Li為外生變量，地方政府生產函數(shù)定義為:yi=fi(ni)，滿足fiˊ(ni)＞0，fi〞(ni)＞0。

在假設生產要素市場完全競爭的情況下，每個居民所獲得的單位工資wi與居民的邊際生產力相等。在假設居民擁有等額的固定性生產要素Li的條件下，可以認為居民由此獲得等額的固定性生產要素回報。生產函數(shù)規(guī)模報酬不變，居民工資收入可作為地方經(jīng)濟生產函數(shù)yi的平均產值:

2.公共物品和私人物品之間消費替代性與均衡條件分析

假設地方政府將剩余經(jīng)濟產值轉為公共物品由居民直接進行消費，可將居民的單位公共物品消費量定義為qi。從微觀經(jīng)濟學的角度分析，居民在私人物品xi和公共物品qi之間的消費上存在替代性，兩者的邊際替代率MRTxq等同于邊際成本之比MCx/ MCq。進一步假定居民的效用函數(shù)ui界定為連續(xù)的、可微的、擬凹的函數(shù)形式，即:

假定居民可在不同地區(qū)之間自由遷移的前提下，居民消費效用的均衡將最終導致社會福利水平的均等化，可表示為:

3.財政轉移支付資金配置的基本界定

假設中央政府不提供全國性的公共物品，主要職責是設計轉移支付制度將資金合理地分配到各級地方政府之間。這種假設是一種對中央政府行為的抽象與簡化，有利于研究在給定轉移支付規(guī)模的前提下，中央如何在不同地方之間進行分配的策略問題。中央政府向居民所征收單位稅收s，表示居民向中央政府上繳一個單位的經(jīng)濟產值。由于居民上繳的單位經(jīng)濟產值等同于中央所征收的單位稅收，匯總將得到中央分配到各級地方政府的轉移支付資金總額，可定義為G =s·N。由于N 是給定的，可將G 視為一個外生變量。本文選擇轉移支付模型時參考了澳大利亞CGC(Commonwealth Grants Commission)模型。在模型構建過程本文提取上述模型關鍵部分，將單位轉移支付資金定義為gi，即:

上述公式中，G 代表中央政府轉移支付資金總額，N 代表地方政府人口總額，T 和E 分別代表地方政府財政收入和財政支出總額，其約束條件分別用ρi和γi表示，c 為公式的修正參數(shù)。本文將變量E 定義為地方政府的財政支出總額，pi為公共消費品qi的價格。假設每一個地方政府僅提供一種地方性公共物品，使當?shù)鼐用裥в玫靡宰畲蠡?，這一過程可定義為:

基于此，本文將E/N 界定為地方政府的單位財政支出，即地方政府的“標準公共支出”，作為地方政府“公共支出需求”衡量標準;進一步將變量T 界定為地方政府的財政收入總額，即地方政府提供地方性公共服務的自有財政收入。由上述分析可知，地方政府財政收入總額T 等同于財政支出總額E 減去從中央政府獲得的轉移支付資金總額G，可表示為:

本文將T/N 界定為地方政府的單位自有財政收入，即地方政府的“標準財政收入”，作為地方政府“財政收入能力”衡量標準。通過均等化轉移支付模型的分析，可以得到以下結論:中央轉移支付的制度設計過程要同時考慮地方政府財政收入能力和公共物品支出需求在內的雙重約束，在綜合考慮雙重標準的情況下才能確定最優(yōu)的轉移支付資金規(guī)模。

三、實證分析

根據(jù)以上的理論分析框架，下面將在考慮地方政府財政收入能力和公共物品支出需求雙重約束的情況下，對中國現(xiàn)行轉移支付的邊際均等化效應進行泰爾指數(shù)測算。

1.測量工具

均等化效應的測量工具大致涵蓋了變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)。這些測算工具最初用于測算收入分配的均等程度，我們分析發(fā)現(xiàn)這些測算原理同樣適用于分析轉移支付的邊際均等效應。相對于其他測算工具而言，泰爾指數(shù)具有如下特點:第一，傳導敏感性特點，確保測算過程的不均等因素在傳遞過程能夠逐步降低;［13］第二，可分解性特點，將總體不均等等同于一個按人口份額加權平均的測算過程;［14］第三，組群一致性特點，確保單個群組不均等程度的下降將使總體不均等下降。［15］基于此，學術界對轉移支付邊際均等效應的測算偏向于泰爾指數(shù)。本文分析思路如下:

首先，根據(jù)Conceicao 和Galbraith 提出的泰爾指數(shù)全微分方程，得到泰爾指數(shù)時間維度的分解。［16］我們將T、T'和Tj定義為總體、區(qū)域之間和區(qū)域內部不均等，即:，其中代表j 區(qū)域人口占總體人口的比重，Rj代表j 區(qū)域平均財政收入占總體財政收入的比重。從而有:

對于公式(9)而言，dTj和Tj兩個組成部分不能通過測量得到，但我們可通過測算第t－1 期到第t 期內dTj的最大變化率來解決，即:

其中Yj代表各區(qū)域的財政收入，Y 為國家財政收入。接下來，為考察轉移支付在地方政府財政收入和財政支出不均等程度的增量效應，可構造轉移支付邊際均等化效應的測算體系，具體過程如下。

第一步，構建轉移支付東部區(qū)域邊際均等化效應的測算指標，如表1 所示。

表1 轉移支付東部區(qū)域邊際均等化效應的指標體系

第二步，構建轉移支付中部區(qū)域邊際均等化效應的測算指標，如表2 所示。

表2 轉移支付中部區(qū)域邊際均等化效應的指標體系

第三步，構建轉移支付西部區(qū)域邊際均等化效應的測算指標，如表3 所示。

表3 轉移支付西部區(qū)域邊際均等化效應的指標體系

第四步，構建轉移支付總體邊際均等化效應的測算指標，如表4 所示。

表4 轉移支付總體邊際均等化效應的指標體系

2.數(shù)據(jù)說明

第一，根據(jù)均等化轉移支付理論模型的主要思想，本文在考慮地方政府財政收入能力和公共物品支出需求雙重標準的前提下，通過泰爾指數(shù)測算中國現(xiàn)行轉移支付的邊際均等化效應。本文測算過程中所使用的政府財政收入、公共物品支出、中央補助收入等，均來源于1997 ～2013年度《中國財政年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》全國31 個省、市、自治區(qū)《公共財政預算收支決算總表》公布的數(shù)據(jù)。

第二，關于測算過程所采用的人口數(shù)據(jù)標準問題。為避免人口抽樣調查結果的不確定性，本文對轉移支付邊際均等化效益的測算采用的是戶籍人口標準，數(shù)據(jù)來源于1997 ～2013年度《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中全國31 個省、市、自治區(qū)公布的戶籍總人口數(shù)。

第三，對轉移支付邊際均等化效益測算，充分考慮中國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展失衡的國情因素，將全國31個省、市、自治區(qū)劃分為東、中、西部三大經(jīng)濟地理區(qū)域。②

3.測量結果

(1)轉移支付財政收入邊際均等化效應

首先，觀察轉移支付對各級地方政府財政收入的邊際均等效應。如表4 所示，從IR 指標測算結果來看，1997 ～2012年間IR 指標均值為－0.127%，顯然低于0 均值水平，表明在接受中央轉移支付資金后，地方政府轉移支付財政收入總體邊際均等效應較為顯著，財政收入能力總體不均等程度得到改善。從絕對值上分析，IR 指標均值絕對值在2005年前為0.298%，在2005年后下降到0.044%，下降幅度高達98.52%，說明財政收入總體均等邊際效應呈現(xiàn)明顯的收斂特征，收斂水平趨向于0。從東部、中部、西部指標分解的情況看，東部指標IRE 均值為－1.617%，而中部指標IRM 和西部指標IRW 均值分別為0.777%和0.712%，表明財政收入總體邊際均等效應的改善主要得益于東部區(qū)域。從絕對值上分析，IRE、IRM 和IRW 指標均值絕對值，下降幅度均超過90%，表明東、中、西指標均呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。

其次，從IR'指標測算結果看，均值達到－0.079%水平，表明地方政府財政收入在區(qū)域之間不均等現(xiàn)狀也得到改善。根據(jù)IR'指標均值絕對值的測算結果，該指標也出現(xiàn)明顯的收斂特征:2005年前IR'指標均值絕對值為0.211%，2005年后下降到0.052%水平，下降幅度高達75.36%。從東部、中部、西部指標分解結果看，財政收入?yún)^(qū)域之間均等化程度的提高主要來源于東部區(qū)域，在2005年以前，東部指標IRE'均值為－0.332%，中部指標IRM'、西部指標IRW'均值分別為0.128%和0.125%。根據(jù)均值絕對值的變化來看，東部、中部、西部分解指標同時呈現(xiàn)收斂性特征，IRE'、IRM'和IRW'這三者的均值絕對值，下降幅度為94%、91%和63.4%。

最后，觀察IRMAX 指標測算結果。IRMAX 指標均值達到了－0.048%，表明地方政府財政收入能力在區(qū)域內部不均等程度得到了改善。由于IRMAX 指標均值絕對值由2005年前0.087%下降到2005年后的0.0009%，下降幅度達到了90%，說明呈現(xiàn)顯著的收斂特征。從東部、中部、西部指標分解結果看，財政收入?yún)^(qū)域內部不均等的改善主要來源于東部區(qū)域，在2005年以前，東部指標IRMAXE 均值為－2.446%，中部指標IRMAXM 和西部指標IRMAXW 均值分別為1.336%和1.023%。而在整個考察期間其均值分別為－1.285%、0.649%和0.588%。說明在考察期內這三者均等化效應出現(xiàn)顯著下降。從絕對值看，東部指標IRMAXE、中部IRMAXM、西部指標IRMAXW 三者均值絕對值，下降幅度分別達到95%、97%和85%，這表明東部、中部、西部分解指標也相應地呈現(xiàn)出收斂特征。

表4 轉移支付財政收入邊際均等化效應測算結果(1997 ～2012) 單位:%

2.轉移支付財政支出邊際均等化效應

首先觀察轉移支付對地方政府公共物品的邊際均等效應。如表5 所示，從IE 指標測算結果來看，IE 指標均值為－0.022%，明顯低于0 均值水平，說明在接受中央轉移支付資金后，地方政府的公共物品供給總體不均等情況得到改善。從絕對值上分析，IE 指標均值絕對值在2005年前為0.04%，2005年后下降為0.005%，下降幅度高達87.5%，說明公共物品供給總體的均等邊際效應呈現(xiàn)明顯的收斂特征，收斂水平趨向于0。從東部、中部、西部指標分解的情況看，東部指標IEE 均值為－0.04%，而中部指標IEM 和西部指標IEW 均值分別為0.269%和0.320%，表明公共服務供給總體邊際均等效應的改善來源于東部區(qū)域。從絕對值上分析，IEE、IEM 和IEW 的均值絕對值，下降幅度分別超過70%，表明東、中、西指標均呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。

其次，從IE'指標測算結果看，均值達到－0.016%水平，表明地方政府公共服務供給在區(qū)域之間的不均等現(xiàn)狀得到改善。從均值絕對值上分析，IE'指標也呈現(xiàn)收斂性特征，具體數(shù)值特征為:2005年前IE'指標均值絕對值為0.027%，2005年后下降到0.006%水平，下降幅度為78%。從東部、中部、西部指標分解結果看，公共物品供給區(qū)域之間均等化的提高主要源于東部區(qū)域。而根據(jù)均值絕對值的變化來看，東部、中部、西部分解指標同時呈現(xiàn)收斂性特征。

表5 轉移支付財政支出邊際均等化效應測算結果(1997 ～2012) 單位:%

最后，觀察IEMAX 指標測算結果。IEMAX 指標均值達到了－0.006%，表明地方政府公共物品供給在區(qū)域內部的不均等程度得到改善。由于IEMAX 指標均值絕對值由2005年前0.013%下降到2005年后的0.001%，下降幅度達到92.3%，呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。從東部、中部、西部指標分解結果看，財政收入?yún)^(qū)域內部不均等程度的改善還是來源于東部區(qū)域，并且東部、中部、西部分解指標也相應地呈現(xiàn)出收斂特征。

四、結論及政策涵義

通過以上研究可得到以下結論:

第一，轉移支付在均衡地方政府財政能力效果方面較為顯著。這說明中國在轉移支付的制度改革方面取得較大成效，主要原因在于，近年來，中央政府在深化財稅體制改革方面，不斷加大了對地方政府轉移支付的支持力度，特別是增加了一般性轉移支付項目。這些舉措有利于實現(xiàn)地方政府財政能力的均等化，糾正財政外部性所導致的生產要素和經(jīng)濟資源的非均衡配置，這對改善基層政府財政困局也有著重要的作用。

第二，轉移支付在解決地方政府公共物品供給失衡的效果明顯。這是由于中央政府提出公共服務均等化的基本理念，對轉移支付的制度完善起著至關重要的影響。可以說，公共服務均等化是中國經(jīng)濟社會轉型發(fā)展到一定歷史階段的必然結果，中央政府通過轉移支付加大對基層政府的財政扶持，主要目的在于逐漸縮小公共服務在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的供給差距。

第三，轉移支付在均衡地方政府財政收入方面的邊際均等效應逐漸趨弱。這是由于現(xiàn)有轉移支付制度在均衡地方政府財政能力方面雖然取得明顯的效果，但是轉移支付的制度設計畢竟是以地方政府實際取得的財政收入為測算標準，與均等化轉移支付制度設計的基本理念仍存在一定程度的差異，這將導致轉移支付在改善地方政府財力差距的邊際效應逐步趨弱，在某些年份甚至出現(xiàn)邊際效應遞減的情況。

第四，轉移支付在均衡地方政府公共物品供給的邊際均等效應同樣趨弱，且呈現(xiàn)出收斂性特征，收斂水平也趨向于0。這主要是因為，相等的財政能力未必能夠帶來同等水平的公共物品供給，不同地方政府在提供公共物品所面臨的成本約束不盡相同，人口稀疏、地緣遼闊的地方政府在提供標準化、均等化的公共物品時，公共物品的單位成本與其他區(qū)域相比往往偏高。

根據(jù)上述結論，完善轉移支付應注意以下問題:其一，繼續(xù)加大對一般性轉移支付財政支持力度，推動更多財政資金向老少邊窮地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部基層政府傾斜，逐漸提高基層政府提供教育、醫(yī)療、文化、社會保障等公共服務的財政能力;其二，按照潛在財政能力標準測算中央以下各級政府的財政能力，逐漸形成符合財政均等化標準、注重社會公平的轉移支付制度設計，逐步建立起合理的財政激勵機制;其三，在測算地方政府公共物品財政支出需求方面，要重點考慮不同地區(qū)公共物品要素投入的成本約束，增加對人口稀少、幅員遼闊的基層政府的轉移支付資金扶持，提高社會整體福利效應水平;其四，均等化的轉移支付不應該是“一刀切”式的財政配置平均化，要提出國家層面的基本公共服務保障標準，制定并落實服務種類、場地設施、人均資源、服務半徑、人員編制、經(jīng)費投入標準等一系列標準，按統(tǒng)一標準提供服務和保障。

注 釋

①數(shù)據(jù)由歷年《中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》整理計算所得，由于篇幅所限，本文僅列2005 ～2012年測算結果。

②東部區(qū)域包括北京市、河北省、遼寧市、山東省、天津市、上海市、廣東省、福建省、浙江省、江蘇省、海南省11 個省或直轄市;中部區(qū)域主要指內蒙古自治區(qū)、山西省、黑龍江省、吉林省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省和河南省9 個省份;西部區(qū)域主要指重慶市、四川省、陜西省、廣西自治區(qū)、貴州省、甘肅省、云南省、西藏、寧夏自治區(qū)、青海自治區(qū)和新疆自治區(qū)11 個省份。

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