張 勇，劉素玉，李 昊， 彭金輝

（1.武漢市測(cè)繪研究院，湖北 武漢 430022；2.武漢市房產(chǎn)測(cè)繪中心，湖北 武漢 430015）

武漢市地下空間土地權(quán)屬利用的法律政策

張 勇1，劉素玉1，李 昊1， 彭金輝2

（1.武漢市測(cè)繪研究院，湖北 武漢 430022；2.武漢市房產(chǎn)測(cè)繪中心，湖北 武漢 430015）

就武漢市開發(fā)利用地下空間土地涉及到土地權(quán)屬方面的法律法規(guī)問題進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)；根據(jù)國(guó)內(nèi)外的一些做法和已經(jīng)頒布的《武漢市地下空間土地權(quán)屬利用管理辦法》，提出了應(yīng)以新技術(shù)創(chuàng)造性地做好地下空間土地的測(cè)繪等建議。

地下空間土地；權(quán)屬；法律

從早期人防地下室開發(fā)，到各大城市紛紛上馬地鐵及架空軌道交通線，再到武漢市率先提出研究建設(shè)“地下城市”，土地分層次利用問題日顯突出。為充分利用地下空間土地集約化開發(fā)建設(shè)城市，節(jié)省土地資源，緩解城市發(fā)展對(duì)土地的占用，城市向地下發(fā)展成為必然趨勢(shì)。

1 合理開發(fā)利用地下空間土地的必要性

1）拓展城市容量的根本辦法是開發(fā)城市空間。由于環(huán)境保護(hù)及總體規(guī)劃的限制，向地上發(fā)展已不是擴(kuò)展城市容量的最合理模式，但地下空間土地開發(fā)的深度卻無限制。日本、北美和歐洲一些大城市有效開發(fā)了地下土地空間，形成地上土地空間、地下土地空間協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間構(gòu)成新概念，值得我們借鑒和應(yīng)用。

2）交通堵塞、行車速度緩慢已成為影響武漢市城區(qū)道路暢通的突出問題。交通堵塞的關(guān)鍵在于城市道路面積在城市面積中的比例以及人均道路面積太小，每km道路汽車擁有量太大，道路通行能力大大降低，交通更加擁擠。由于城區(qū)特別是中心城區(qū)地價(jià)較高，新建地上道路需大量動(dòng)遷，代價(jià)昂貴，高架道路對(duì)城市景觀的影響又不可忽視，噪聲和振動(dòng)也難以接受，所以興建地下機(jī)動(dòng)車道、人行過街道以及地下步行道成為必然趨勢(shì)。

3）隨著城區(qū)的不斷建設(shè)發(fā)展，需要改造和增設(shè)的地下管線越來越多。由于市政建設(shè)施工的影響，武漢市城區(qū)每年都有管線被破壞的事故，直接間接經(jīng)濟(jì)損失非常大。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)便于維修管理檢查的多功能公用隧道——城市綜合管廊（共同溝）。綜合管廊能為各類市政公益管線設(shè)施創(chuàng)造一種“集約化、綜合化、廊道化”的鋪設(shè)環(huán)境條件，使道路下部的地層空間資源得到高效利用，使內(nèi)部管線有一種堅(jiān)固的結(jié)構(gòu)物保護(hù)，使管線的運(yùn)營(yíng)與管理能在可靠的監(jiān)控條件下安全高效地進(jìn)行。

4）在經(jīng)濟(jì)學(xué)者眼中，一座城市的GDP達(dá)到5 000億元就有標(biāo)志意義。武漢市作為我國(guó)副省級(jí)城市，其GDP已突破5 000億元，人均GDP已超過1萬美元。國(guó)際上有關(guān)資料表明，人均GDP在1 000~3 000美元是城市地下空間大規(guī)模開發(fā)利用階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本在人均GDP 200~300美元時(shí)，城市地下空間的開發(fā)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在此期間，日本建設(shè)了首批地下街；人均GDP500~2 000美元時(shí)，城市地下土地空間大規(guī)模開發(fā)，在此期間，日本建設(shè)了100多條地下街和地下公共車庫(kù)等。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，當(dāng)前武漢市具備了地下土地空間快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)條件。

2 武漢市地下空間土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

武漢市現(xiàn)有已開發(fā)利用的地下土地空間，按管理部門和功能分類大體有：

1）普通地下室。城區(qū)與地面建筑聯(lián)體的普通地下室具有數(shù)量多、分布廣、行業(yè)監(jiān)管涉及部門多的特點(diǎn)。

2）人防工程。公用人防工程由人防管理部門履行開發(fā)、利用、管理職能，平時(shí)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)（用于辦公、住宿、倉(cāng)庫(kù)等），戰(zhàn)時(shí)用于人員掩蔽、物資庫(kù)等。單位人防工程由人防管理部門代行監(jiān)管職能，按照戰(zhàn)時(shí)用途，可分為指揮工程、人員掩蔽工程、專業(yè)隊(duì)掩蔽工程、醫(yī)療救護(hù)工程、物資儲(chǔ)備工程、配套工程等；按照平時(shí)用途，可分為居?。ㄗ庾。?、旅館（招待所）、辦公、商（市）場(chǎng)、娛樂活動(dòng)場(chǎng)所、健身活動(dòng)場(chǎng)所、車庫(kù)、倉(cāng)庫(kù)、車間等。

3）軌道交通。目前有正在建設(shè)的地鐵軌道交通線、已投入運(yùn)營(yíng)的架空輕軌交通線和長(zhǎng)江過江隧道線。

4）地下管廊。主要包括地下排水管道、電力設(shè)施管道、地下過街通道、電信設(shè)施管道、供暖設(shè)施管道、燃?xì)庠O(shè)施管道等。

3 地下空間土地開發(fā)利用涉及的土地權(quán)屬法規(guī)政策

《物權(quán)法》第136條明確了建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立原則，即“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。在分別設(shè)立的原則下，建設(shè)用地的使用權(quán)應(yīng)該是一個(gè)空間立體的概念，且地下空間土地使用權(quán)是一種不同于地面土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的物權(quán)。為全面反映建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值，地下空間土地利用確權(quán)方面將涉及以下政策法規(guī)問題。

1）土地使用權(quán)的取得。這是對(duì)地下土地空間進(jìn)行開發(fā)利用的前提。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城區(qū)的全部土地屬于國(guó)家所有，任何單位和個(gè)人開發(fā)利用土地，必須依法取得國(guó)有土地使用權(quán)。開發(fā)利用地下土地空間，也必須依法向國(guó)家（政府主管部門）申請(qǐng)取得地下空間國(guó)有土地使用權(quán)。

2）土地使用權(quán)的登記。這是對(duì)依法取得的地下空間國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)益的保障。我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)登記制度，依法登記的國(guó)有土地使用權(quán)具有法律效力，受到法律保護(hù)。依法取得地下空間國(guó)有土地使用權(quán)后，應(yīng)向政府主管部門申請(qǐng)地下空間國(guó)有土地使用權(quán)登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證。

3）土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。這是實(shí)現(xiàn)地下空間土地使用權(quán)人利益的基礎(chǔ)。法律規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)人要通過依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來取得利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)利益最大化。因此，對(duì)地下空間國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須遵守相關(guān)的法律法規(guī)。

4）土地使用權(quán)的抵押。這是有效推動(dòng)地下土地空間開發(fā)利用的關(guān)鍵。國(guó)有土地使用權(quán)依法可以抵押。開發(fā)利用地下土地空間都會(huì)需要大量資金，開發(fā)主體往往需要融資，融資就需要抵押。要解決好開發(fā)利用地下土地空間的資金問題，關(guān)鍵要先解決好地下空間國(guó)有土地使用權(quán)的抵押?jiǎn)栴}。

5）土地和地面土地使用權(quán)的關(guān)系。這是妥善處理地面和地下土地使用權(quán)人利益關(guān)系，避免發(fā)生糾紛的需要。《物權(quán)法》 第136條規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。新取得的權(quán)利，不能侵犯已依法取得的權(quán)利。開發(fā)利用地下土地空間，必然要與在其地面上已存在的土地使用權(quán)利或?qū)硪a(chǎn)生的土地使用權(quán)利發(fā)生關(guān)系。

6）土地的其他法律問題包括違法占用地下空間土地、擅自改變土地用途、違法轉(zhuǎn)讓閑置地下空間土地等。

4 國(guó)內(nèi)外地下空間土地權(quán)屬利用立法的現(xiàn)狀

4.1 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家情況

西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在向空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。為了適應(yīng)和保障土地立體化利用發(fā)展的需要，解決由此產(chǎn)生的諸多法律問題，尤其是地表及其上下空間分層區(qū)分和利用以及產(chǎn)權(quán)界定問題，英、美等國(guó)家認(rèn)為私有土地所有權(quán)可按垂直立體空間分割處分，歸不同的權(quán)利主體享有，并于判例中承認(rèn)土地空間可單獨(dú)成為所有權(quán)的客體。德國(guó)在立法中將地上權(quán)的客體范圍由“土地地表”擴(kuò)展至“他人土地的上空及地下”，使空間權(quán)制度得到改善。

4.2 我國(guó)立法現(xiàn)狀

1997年10月27日建設(shè)部第58號(hào)令發(fā)布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)及工程管理，為加強(qiáng)對(duì)城市地下空間開發(fā)利用的管理，合理開發(fā)城市地下空間資源提供了法律依據(jù)。然而，相對(duì)于我國(guó)空間利用的現(xiàn)狀及未來開發(fā)利用空間的可能性，其法律規(guī)范仍顯不足。空間權(quán)在頒布實(shí)施的《物權(quán)法》中，是通過建設(shè)用地使用權(quán)這一土地權(quán)利的空間范圍設(shè)置來體現(xiàn)的。

近年來，一些城市制定了相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件。天津市2008年1月通過了《天津市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》，重慶市2008年1月發(fā)布了《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃地下空間規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》，2009年7月河北省首次掛牌出讓“地下空間”，顯現(xiàn)出開發(fā)利用地下空間土地活躍的趨勢(shì)。另外，對(duì)單純開發(fā)利用的地下空間（相對(duì)于依附地面建筑開發(fā)利用的地下空間）土地出讓金問題在上述一些法規(guī)文件中均沒有明確的規(guī)定。按照法律規(guī)定，除劃撥項(xiàng)目外，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納土地使用權(quán)出讓金。

5 結(jié) 語

當(dāng)前，雖然地下空間土地開發(fā)利用的法規(guī)政策還不完善，但并非完全無法可依，因?yàn)榈叵驴臻g權(quán)與房地產(chǎn)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)范疇，在其法律理論和體系上有著共同的理論淵源和一些共性。依據(jù)《物權(quán)法》對(duì)于分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源行政主管部門完全可按照地面空間已有的法律規(guī)范制定地上、地下建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)查規(guī)定與登記辦法，使得地上、地下建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)查和登記工作有法可依。

1）因?yàn)榈叵驴臻g土地開發(fā)利用的特殊性及法律的滯后性，在維護(hù)國(guó)家現(xiàn)有立法精神的前提下，可以大型工程項(xiàng)目為試點(diǎn)，在開發(fā)利用地下空間土地過程中遇到?jīng)]有法規(guī)政策明確規(guī)定的問題，先行探索可行的解決辦法，逐步完善后由立法機(jī)關(guān)上升到立法規(guī)范的層次。

2）新近出臺(tái)的《武漢市地下空間土地權(quán)屬利用管理辦法》，對(duì)地下空間土地的取得、登記、使用、流轉(zhuǎn)、處置和收益等做出了系統(tǒng)規(guī)定，應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)，作為具體的辦事規(guī)范，依法操作。

3）應(yīng)用新技術(shù)創(chuàng)造性地做好地下空間的測(cè)繪。傳統(tǒng)的地籍測(cè)繪僅是以二維坐標(biāo)表示平面，難以對(duì)地下土地空間分層特征進(jìn)行描述。需要對(duì)傳統(tǒng)地籍測(cè)繪進(jìn)行創(chuàng)新，引入三維坐標(biāo)，對(duì)地下土地空間的位置、形狀、權(quán)屬、邊界、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行界定。對(duì)宗地的編碼、地籍圖的繪制要打破傳統(tǒng)的技術(shù)方法，滿足地下土地空間地籍管理要求。

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Legal Policy of Underground Space Land Ownership Use in Wuhan

byZHANG Yong

In this paper, laws and regulations problems of the development and utilization of underground space in Wuhan were analyzed and evaluated. According to the domestic and foreign practices and promulgatedWuhan City Underground Space Land Use Management Practices, this paper put forward some recommendations such as creatively surveying and mapping underground space land based on the new technology and so on.

underground space land, land ownership, legislation

P208

B

1672-4623（2014）02-0119-02

10.11709/j.issn.1672-4623.2014.02.042

2013-11-21。

張勇，高級(jí)工程師，主要從事城市測(cè)繪行政與技術(shù)管理工作。