○姜琳 鹿愛莉 馬靜

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

省級地勘基金運行管理調(diào)查分析

○姜琳 鹿愛莉 馬靜

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

省級地勘基金作為新生事物，經(jīng)過幾年的實踐，初具規(guī)模，運行管理初具特色，呈現(xiàn)出投入總量穩(wěn)定、投入重點突出、找礦成果豐富等特點。但同時也存在著投入總量偏少、項目管理不到位、相關(guān)制度不完善、對社會投資的吸引和拉動不夠等問題。因此，需要加大省級地勘基金投入力度，針對基金項目開展全面質(zhì)量管理，健全項目運行管理制度體系，開展項目考核評價，充分發(fā)揮省級地勘基金的作用。

地質(zhì)勘查 地勘基金 項目管理 基金管理

自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）印發(fā)以來，中央財政及各省（區(qū)、市）財政相繼設(shè)立了地質(zhì)勘查基金。截止2013年，共有27個?。▍^(qū)、市）設(shè)立了省級地勘基金，其中，17個?。▍^(qū)）成立了專門的基金管理機(jī)構(gòu)。經(jīng)過幾年的實踐，省級地勘基金初具規(guī)模，運行管理初具特色，同時，在運行中也存在一些問題和困難。

一、省級地勘基金運行特點

從近三年的情況看，省級地勘基金運行管理中呈現(xiàn)出下面一些特點。

1、省級地勘基金投入總量基本保持穩(wěn)定

圖1 2011—2013年省級地勘基金投入總量與新增項目數(shù)

圖2 2013年省級地勘基金項目與資金——按勘查階段

從總量看，近三年省級地勘基金投入總量以2011年居多，達(dá)74億元，新增項目數(shù)達(dá)到1600多個；到了2012年，投入總量降為68億元，下降了8.8%，新增項目數(shù)也下降為近1500個；2013年，省級地勘基金投入總量為70億元，上漲了2.4%，新增項目數(shù)達(dá)到1400余個。

省級地勘基金在預(yù)查、普查、詳查、勘探四個勘查階段進(jìn)行投入，主要集中在預(yù)查和普查階段。從2013年的數(shù)據(jù)看，預(yù)查投入占到25%，新增項目占35%；普查投入占總量的44%。新增項目數(shù)占43%。詳查、勘探的投入相對較少，還對一些地質(zhì)調(diào)查、水工環(huán)等其他非礦產(chǎn)勘查類項目進(jìn)行了投入。

2、省級地勘基金投入重點突出。

省級地勘基金投入以非油氣能源、有色金屬、貴金屬和黑色金屬礦產(chǎn)為主；項目設(shè)置側(cè)重國家緊缺礦種和地方特色礦種，資金投入集中于少數(shù)重要礦種。2013年省級地勘基金投入能源礦產(chǎn)金額占總量的47%，其次是有色金屬礦產(chǎn)，占總量的24%，第三是貴金屬礦產(chǎn)占13%，這三項的和達(dá)到總投入量的84%。而2012年，這三項的和占總投入量的75%。從投入礦種看，主要集中在煤、金、銅、鐵等礦種。

圖3 2013年省級地勘基金投入礦種情況

3、各?。▍^(qū)、市）地勘基金投入情況差異大

各?。▍^(qū)、市）地勘基金投入的差異主要表現(xiàn)在兩個方面，一是從橫向看，各?。▍^(qū)、市）之間地勘基金投入數(shù)額不均衡，多得年投入達(dá)到15億元，而少得只投入2000多萬元；二是從縱向看，各?。▍^(qū)、市）近三年來的投入不均衡，有的去年投入2000多萬元，而今年卻投入了1.1個億，是往年的近5倍。省級地勘基金項目數(shù)與資金相對較多的?。▍^(qū)）有新疆、內(nèi)蒙古、山東等。

圖4 2013年省級地勘基金項目與資金投入——按?。▍^(qū)、市）

4、地質(zhì)找礦成果豐富

2013年，省級地勘基金新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地近300處，其中大型礦產(chǎn)地80處、中型礦產(chǎn)地近120處。截至2013年，省級地勘基金累計新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地1000余處，其中大型礦產(chǎn)地近500處、中型礦產(chǎn)地300余處，累計新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地占同期礦產(chǎn)資源勘查類項目總數(shù)的15%。省級地勘基金新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地涉及礦種40余種，主要集中在煤炭、鐵礦、鋁土礦、金礦、銅礦等礦種上。

5、省級地勘基金項目以全額投資項目為主

從投資結(jié)構(gòu)看，主要是兩類：一是全額投資項目，二是合作投資項目。2013年，省級地勘基金全額投資項目占總量的78%，全額投資項目數(shù)占總項目數(shù)的89%。2012年，全額投資項目投入金額、項目數(shù)與2013年持平。從這點看，主要以省級地勘基金的投入為主，對社會資金的拉動作用并不大。

6、大部分基金項目尚未進(jìn)行成果處置

省級地勘基金項目的成果處置，主要通過探礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)。2013年，省級地勘基金共處置項目成果9宗，價款為10個億；2012年處置項目成果13宗，實現(xiàn)收益45個億；2011年處置項目成果9宗，實現(xiàn)收益52億元?？梢钥闯?，對項目成果的處置收益呈下降趨勢，項目數(shù)量較少。同時，省級地勘基金項目成果的處置主要以全額投資項目為主，合作投資項目進(jìn)行探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的較少。

二、省級地勘基金運行管理中存在的主要問題

當(dāng)前，省級地勘基金在運行管理中主要存在以下問題。

1、大部分省份地勘基金投入偏少，不利于推進(jìn)地質(zhì)找礦工作

大部分省份地質(zhì)勘查年投入波動比較大。有的省份，多時達(dá)到近10億元，而少的時候只有幾千萬元。這種投入方式會造成地勘隊伍時忙時閑，項目多時忙不過來，項目少時無活可干，不利于地勘隊伍的穩(wěn)定和地質(zhì)找礦突破。地勘基金投入相對于縱深部找礦來說偏少，一些重要的找礦項目，缺乏資金投入，找礦成果不明顯，難以充分發(fā)揮“政府調(diào)控”和“化解風(fēng)險”的作用，難以肩負(fù)起找礦突破的重任，需構(gòu)建支持地質(zhì)工作的長效機(jī)制，對地質(zhì)找礦工作提供穩(wěn)定的資金保障。

2、基金項目管理不到位

對立項工作重視程度不夠，存在臨時、倉促、應(yīng)付等問題，表現(xiàn)為新立項目層次低，項目小。特別是對1：5萬地、物、化、遙成果資料的綜合研究、應(yīng)用不夠。由于地質(zhì)條件的復(fù)雜性和一些項目的立項工作不夠充分，造成了部分項目難以達(dá)到設(shè)計要求，甚至中途結(jié)題。

省級地勘基金項目的監(jiān)審專家多為各地勘單位在職技術(shù)骨干，均承擔(dān)著較重的生產(chǎn)和管理任務(wù)，難以實現(xiàn)對項目立項、設(shè)計審查、施工指導(dǎo)、野外檢查、野外驗收、成果審查、竣工決算等環(huán)節(jié)的全程跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)審，致使一些項目監(jiān)管工作難以到位。對省級財政投資的境外或省外礦產(chǎn)勘查項目在資金使用、項目實施等諸多方面的監(jiān)督管理尚未完全到位。

3、對社會投資的吸引和拉動不夠

目前，部分省級地勘基金只允許與國有地勘單位、國有大中型礦山企業(yè)、市縣財政合作，基金項目能夠以申請在先方式取得礦權(quán)，而社會投資的項目不能取得新的探礦權(quán)，呈現(xiàn)出“基金銜接”超前于“商業(yè)跟進(jìn)”的現(xiàn)象。對進(jìn)一步鼓勵社會資本及各類投資主體參與礦產(chǎn)勘查工作帶來一定影響。部分省級地勘基金項目以合作勘查為主要組織形式，以帶動礦業(yè)企業(yè)、地勘單位和社會資金的投入。由于對整裝勘查成果處置等方面存在顧慮，造成合作資金無法迅速落實，直接影響到項目的進(jìn)度。

4、相關(guān)制度不完善

自2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕 4號）發(fā)布后，中央財政和省級財政相繼設(shè)立了地質(zhì)勘查基金。截止2013年底，全國共有27個省（區(qū)、市）設(shè)立了省級勘查基金，其中，17個?。▍^(qū)）設(shè)立了專門的地勘基金管理機(jī)構(gòu)。在這樣的形勢下，基金項目實施過程管理、礦權(quán)處置、權(quán)益分配、合作勘查等方面還缺乏相關(guān)的制度支撐，尚未形成項目管理制度體系。由于對基金項目成果處置缺乏明確的政策，激勵制度不完善，使得一些地勘單位以知識、技術(shù)、管理等要素享有的勘查成果收益難以實現(xiàn)。另外，省級地勘基金項目監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱，監(jiān)理制度尚不完善。

5、地質(zhì)找礦相關(guān)技術(shù)理論不成熟

受資金、裝備、人才等限制，普遍存在著新理論、新技術(shù)、新方法引進(jìn)不夠，分析測試手段和方法落后，信息技術(shù)應(yīng)用相對滯后，找礦裝備陳舊等問題。深部盲礦體的各種特征無法直觀觀察，必須先通過適宜的物、化探勘查技術(shù)方法獲取信息，再利用工程手段進(jìn)行驗證和定位。當(dāng)前，深部找礦的勘查技術(shù)尚不成熟，在實踐中應(yīng)用也不夠，多數(shù)地勘單位未掌握坑道定向鉆探和低角度定向鉆探技術(shù)，限制了深部找礦的效率、效益和水平。

三、對策和建議

省級地勘基金運行時間不長，呈現(xiàn)出一定特點，也存在著一些問題。針對省級地勘基金運行管理中的特點及問題，提出以下對策建議。

1、加大省級地勘基金投入力度，爭取合作投入，均衡年度投入

積極爭取省級財政投入，對以住的基金項目在評估的基礎(chǔ)上，保證其后續(xù)投入，確保對重大項目的長期穩(wěn)定支持，促進(jìn)重大項目成果的產(chǎn)生。充分利用1：5萬礦調(diào)的有關(guān)成果，以及一些已設(shè)探礦權(quán)、投入較少、有前景的項目，爭取社會資金投入，進(jìn)行合作勘查，共享成果。積極構(gòu)建省級地勘基金促進(jìn)地質(zhì)找礦的長效機(jī)制，均衡年度投入，為地質(zhì)找礦提供穩(wěn)定的資金保障。

2、開展省級地勘基金項目全面質(zhì)量管理

對省級地勘基金項目進(jìn)行全面質(zhì)量管理，就是要以項目質(zhì)量為中心，以項目承擔(dān)單位、項目監(jiān)管單位全面參與為基礎(chǔ)，通過推進(jìn)項目實施、保證項目進(jìn)度和質(zhì)量而最終取得找礦成果的一種管理方式。對省級地勘基金項目進(jìn)行全面質(zhì)量管理，就是對項目實施進(jìn)行全過程的管理，一方面提升項目承擔(dān)單位的責(zé)任心，另一方面則是加強(qiáng)項目監(jiān)管單位對基金項目的監(jiān)管，從而推進(jìn)基金項目執(zhí)行力。

全面質(zhì)量管理就是對省級地勘基金項目實行PDCA質(zhì)量控制，即，計劃（Plan）——項目立項、項目設(shè)計是否科學(xué)合理可行；執(zhí)行（Do）——項目經(jīng)過充分論證后，按項目設(shè)計開展工作；檢查（Check）——檢查項目執(zhí)行是否嚴(yán)格按照項目設(shè)計開展，進(jìn)度是否合理，質(zhì)量如何，階段成果是否顯現(xiàn)，項目實施過程中是否存在阻礙因素等；處置（Action）——對項目實施中存在問題進(jìn)行分析研究，提出改進(jìn)的措施辦法，并付諸行動，從而又回到計劃，循環(huán)往復(fù)，形成互相制約，互為補(bǔ)充的有機(jī)整體，從而最終實現(xiàn)對基金項目的全面質(zhì)量管理。

3、完善有關(guān)制度，健全省級地勘基金項目運行管理制度體系

省級地勘基金是新生事物，必然有一個成長、成熟的過程。這就需要統(tǒng)籌謀劃，對基金項目的論證立項、設(shè)計審查、施工指導(dǎo)、中期評估、成果驗收歸檔、應(yīng)用推廣、評價獎勵、竣工決算、資金使用審計等項目管理全過程制定科學(xué)合理有效的管理辦法。進(jìn)一步完善基金項目在過程管理、礦權(quán)處置、權(quán)益分配、合作勘查等方面的政策制度，完善成果處理辦法、激勵辦法等，形成省級地勘基金項目運行管理的制度體系。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說，制度重于技術(shù)。完善的制度才最終會保障基金項目的順利開展，也使得基金項目的實施有據(jù)可依。

4、建立省級地勘基金項目考核評價機(jī)制

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進(jìn)行考核評價，其目的是鑒定基金項目管理水平，評價基金項目實施效果，確認(rèn)基金項目成果，對基金項目進(jìn)行全面的考核和評價。省級地勘基金項目考核評價可按年度進(jìn)行，也可按項目進(jìn)度或階段進(jìn)行。根據(jù)基金項目的定位和特點，明確考核評價依據(jù)，制定評價方案、程序、指標(biāo)等，由地礦專家組成考核評價小組，對基金項目的實施效果進(jìn)行考核評價，從而推進(jìn)基金項目有效運行管理，更好地發(fā)揮基金的作用。

5、加強(qiáng)研究，探索地質(zhì)找礦新技術(shù)、新理論

加強(qiáng)與國內(nèi)外知名專家、學(xué)者、科研院所的合作，努力推進(jìn)成礦理論、找礦方法和勘查技術(shù)創(chuàng)新，開展重要成礦帶成礦理論、成礦規(guī)律、礦化富集規(guī)律、找礦方法組合等的研究，加強(qiáng)找礦靶區(qū)成礦預(yù)測，提高礦產(chǎn)勘查科研水平，發(fā)揮科技引領(lǐng)作用，重點解決影響找礦的重大地質(zhì)問題。探索老礦山深部和外圍找礦先進(jìn)技術(shù)，針對整裝勘查區(qū)和老礦山密集區(qū)的關(guān)鍵點和難點，開展綜合性研究，提高縱深部找礦的能力和水平。