●張麗

加強水利事業(yè)單位項目支出預算管理的探討

●張麗

隨著公共財政和水利改革與發(fā)展的進一步深化，在不斷的實踐與探索中，水利事業(yè)單位原有的預算管理體系和管理方式發(fā)生了根本性的轉變，一種適應公共財政預算管理改革的新的預算管理方式已形成并逐步得到規(guī)范。從2002年中央財政將基本支出預算與項目支出預算分開編制后，項目支出預算對于加強、加快水利事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動作用。但是，在實際工作中，也發(fā)現(xiàn)水利事業(yè)單位在項目支出預算的編制、執(zhí)行、驗收及成果管理方面尚存在一定的問題和不足，規(guī)范和加強項目支出預算管理顯得十分重要、突出。

一、充分認識加強項目支出預算管理的必要性

項目支出預算是部門預算的重要組成部分，項目支出預算對水利事業(yè)單位更好地履行職能、實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標，起到了有力的保障和促進作用。

（一）規(guī)范和加強項目支出預算管理，是財政預算管理改革的必然要求

政府職能決定了公共財政的范圍，公共預算是公共財政的重要內(nèi)容。項目支出預算是按公共財政確定的支出范圍，利用公共財政資金安排的年度項目支出計劃。項目資金的使用效果，必須有效地體現(xiàn)其公共性，為公眾服務，符合公眾利益。

（二）規(guī)范和加強項目支出預算管理，是項目支出預算管理制度的要求

近年來，上級部門對項目支出預算管理的有關辦法不斷進行了修訂與完善，強化項目支出預算的編制與執(zhí)行始終是項目支出預算管理的重要內(nèi)容。

（三）規(guī)范和加強項目支出預算管理，也是當前水利財務管理的重要內(nèi)容

水利預算項目是推進水利改革發(fā)展的重要支撐與保障，水利項目預算管理對水利改革發(fā)展進程和全局有重要影響。

（四）規(guī)范和加強項目支出預算管理，是項目單位加強財務管理的內(nèi)在需要

從筆者所在單位項目支出預算的批復情況看，項目支出預算占單位財政撥款預算總額的比重不斷提高。由于項目支出預算量大、涉及的面廣、使用環(huán)節(jié)多、管理難度大，項目單位自身也必將項目支出預算管理作為單位財務管理工作的重點，以進一步規(guī)范預算管理的程序，加強預算執(zhí)行的過程管理，管好用好項目資金，促進資金使用效益的不斷提高。

二、當前項目支出預算管理中存在的主要問題與不足

近年來，在上級部門大力支持和各級事業(yè)單位共同努力下，水利事業(yè)單位項目支出預算管理水平得到了進一步提高。但是，在實際工作中，也發(fā)現(xiàn)仍然存在一定的問題與不足。主要表現(xiàn)為：

（一）預算編制基礎性工作仍然薄弱

一些單位不注重收集、整理項目基礎資料，對項目工作內(nèi)容和支出測算的定量分析不充分，缺乏嚴格的技術性審查和可行性論證，項目儲備庫更新與完善不及時，存在重項目申報數(shù)量、輕預算編制質(zhì)量等現(xiàn)象，預算管理基礎性工作仍然薄弱。

（二）對項目清理工作的重視還不夠

項目清理是項目支出預算編報的重要基礎性工作。一部分單位對如何進行項目清理等認識不清、重視不夠，從而在項目清理中關于項目類別、屬性認定理由陳述不清，提交的依據(jù)不充分，甚至報送的項目清理材料也不符合要求。往往一個很重要的項目，在進行項目清理時，由于上述原因而被清理出前三類支出項目，對單位下一年度項目支出預算的申請有較大影響。

（三）預算項目可行性論證不充分

部分單位申請的項目個數(shù)多、分散或面面俱到，階段性目標設置不合理，項目支出的重點不突出；個別單位申報的項目超出本單位職責范圍、專項業(yè)務內(nèi)容與日常管理工作混淆不清，不屬于應完成的特定工作任務的范疇；項目基礎工作不扎實，經(jīng)費支出預算與項目工作內(nèi)容不匹配等。

（四）項目經(jīng)費測算細化不夠

有的項目在預算申報文本和經(jīng)費測算中，業(yè)務工作內(nèi)容表述不清晰，支出預算測算沒有按業(yè)務工作內(nèi)容進一步分解、細化，定性描述多，量化指標不夠。

（五）存在未嚴格按批復的預算執(zhí)行的現(xiàn)象

近年審計調(diào)查與預算執(zhí)行檢查結果表明，由于部分單位項目支出預算測算與項目實施內(nèi)容不匹配，財務部門與業(yè)務部門間協(xié)調(diào)溝通不充分，實施的內(nèi)容與批復的預算出入較大，支出內(nèi)容的調(diào)整未嚴格履行審批程序，預算編制與預算執(zhí)行在一定程度上存在脫節(jié)的現(xiàn)象。

（六）項目執(zhí)行情況總結、驗收工作尚需加強

從對筆者所在單位近年項目支出預算進行的總結預驗收的情況看，部分單位報送相關總結材料與項目實施方案確定的內(nèi)容有出入，部分項目組織實施不力影響項目資金支付的進度，項目驗收和項目完成成果的管理還需加強。

三、加強項目支出預算管理的具體措施與方法

按照公共財政管理的形勢與要求，項目支出預算管理不再是僅憑財務部門自身努力就能完成的工作，而是需要與業(yè)務主管部門、項目單位、資金使用者相互合作、相互配合，才能全面完成任務。因此，規(guī)范和加強水利事業(yè)單位項目支出預算管理，可從夯實基礎加強項目清理著手，通過充分地協(xié)調(diào)與溝通，明確和落實項目負責人負責制，規(guī)范和細化項目支出預算測算與編制，強化項目執(zhí)行的過程管理，及時開展項目完成情況的總結與驗收，穩(wěn)步推進績效考評工作，提高項目資金使用效益和項目支出預算管理水平。

（一）加強研究，建立健全項目預算管理制度

項目支出預算管理涉及范圍廣，不僅包括財務部門、業(yè)務部門，而且還涉及上下級單位、具體的資金使用者；項目預算管理周期相對較長，不僅涉及預算編制、執(zhí)行，還包括驗收總結及成果管理與績效考評；有的項目專業(yè)技術較復雜，不僅涉及財務，還涉及水文、水資源管理、概預算等專業(yè)。因此，規(guī)范和加強項目支出預算管理，可針對項目是新增的還是延續(xù)的、是經(jīng)常性的還是一次性的、是預算編制還是預算執(zhí)行等項目屬性、類型與管理環(huán)節(jié)的不同，針對項目單位預算管理級次、內(nèi)部部門分工及項目負責人等的職責不同，建立健全項目支出預算管理制度，形成在單位負責人統(tǒng)一領導下，財務部門牽頭、其他部門分工協(xié)作預算管理工作機制。

（二）重視清理，及時整合完善預算項目儲備庫

項目清理，實際上是單位對項目庫內(nèi)不再需要安排的項目進行清除，對需要安排的項目進行補充以及提出項目屬性調(diào)整申請的過程。項目單位可結合本單位中心工作任務和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分考慮項目的不同類別與屬性，采用相同的清理標準，加強項目整合，集中精力和時間對擬申報的項目進行重點審核并及時更新完善預算項目儲備庫。同時，不同部門全過程地參與和了解了項目支出預算編制，提前了預算具體編制時間，預算編制工作日常化，從而有利于合理確定項目申報的規(guī)模與重點，提高編制質(zhì)量，為項目支出預算的申請與執(zhí)行打下良好的基礎。

（三）明確責任，認真落實項目負責人負責制

按照上級部門關于項目支出預算管理的有關規(guī)定，項目單位承擔項目任務，應實行項目負責人制度。通過明確項目負責人，真正落實項目負責人負責制，制定項目實施過程各項控制制度并組織落實，能更好地完成項目策劃申報，確定項目的主要工作內(nèi)容、績效目標和評價指標，進一步提高項目支出預算和項目實施方案的編制質(zhì)量，保障項目的進度、質(zhì)量及資金使用安全，按時提交項目成果或工作報告，及時開展項目驗收，從而提高資金使用效益和項目管理水平。

（四）夯實基礎，嚴格執(zhí)行項目支出預算評審制度

為提高項目支出預算編制質(zhì)量，項目單位可通過收集、整理項目資料與數(shù)據(jù)等基礎性工作，確定擬申報項目內(nèi)容和支出范圍，加強項目立項依據(jù)、目標設置合理性與充分性的研究，細化支出預算，綜合考慮項目的組織實施條件，規(guī)范和完整地填報項目申報文本，制訂切實可行的項目實施方案，加強項目文本和預算評審，防止出現(xiàn)少數(shù)單位盲目求項目數(shù)量、輕項目編報質(zhì)量的現(xiàn)象。

（五）強化監(jiān)督，加強項目支出預算執(zhí)行過程管理

項目支出預算的執(zhí)行應按預算批復組織開展項目實施工作。項目支出預算執(zhí)行中，要加強項目實施前、實施中、實施后的過程管理，保障資金的使用與項目實施的相匹配，嚴格按預算支出進行會計核算并控制支出。對于因特殊原因導致項目實施內(nèi)容和經(jīng)費開支確需調(diào)整的，必須嚴格履行規(guī)定的調(diào)整審批程序、手續(xù)，避免出現(xiàn)超標準、超內(nèi)容的支出等現(xiàn)象，以確保項目按計劃實施，實現(xiàn)預期目標。

（六）認真組織，嚴格執(zhí)行項目執(zhí)行情況總結與驗收制度

按中央級水利項目支出預算管理規(guī)定，項目單位在年度終了和項目完成后，應及時整理項目資料，對項目預算的實施和管理情況進行總結，項目已完成的，應一并提出驗收申請。這就需要項目單位及時組織，由單位財務部門牽頭，在調(diào)查、了解項目實施情況的基礎上，加強與業(yè)務主管部門和其他有關部門的協(xié)調(diào)溝通，以批準的項目預算、實施方案、財務資料、項目實施紀錄、管理過程紀錄等為依據(jù)，加強對技術成果、形成的資產(chǎn)以及財務管理與資金使用情況等的驗收，建立項目成果庫，并注重成果的推廣應用與轉化，促進資金使用效益的不斷提高。

（七）激勵與約束并重，穩(wěn)步推進預算支出評價制度

當前，預算管理改革更加關注預算支出的績效，開展項目支出預算績效評價，是提高項目資金使用效率和效益的重要舉措。這就需要上級主管部門和單位，通過建立全過程的預算績效管理機制，完善績效評價制度體系，進一步明確和細化績效評價主體、評價方式和評價指標體系，加強績效評價結果應用，堅持推進績效評價結果與單位預算支出總量掛鉤，完善績效問責和激勵機制。

水利部長江水利委員會機關服務中心）