丁 華 徐永德

(北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心，北京 100871)

隨著養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的私營化改革以及對政府福利支出效果的評估，福利服務(wù)質(zhì)量管理成為西方福利國家討論的一個重要議題。時至今日，“質(zhì)量”已經(jīng)成為公共福利服務(wù)評估與發(fā)展研究中的一個關(guān)鍵詞，是一個非常復(fù)雜、多維度的概念。對于管理者、專家、服務(wù)使用者、質(zhì)量管理咨詢家而言，質(zhì)量都會有不同的意義和內(nèi)涵，在其衡量和實施上也相應(yīng)存在著多種不同的方式。本文將系統(tǒng)梳理服務(wù)質(zhì)量概念發(fā)展的脈絡(luò)，結(jié)合英國和香港養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量相關(guān)社會政策制定和實施的經(jīng)驗，對目前國內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理發(fā)展方向提供可能的借鑒。

1 服務(wù)質(zhì)量管理的概念發(fā)展

在質(zhì)量管理理念的演變過程中，質(zhì)量控制是最早出現(xiàn)的概念，其對服務(wù)質(zhì)量控制的主要思路和工作步驟是：制定標準，評估服務(wù)是否符合標準、如果服務(wù)不符合標準要采取補救措施。后期發(fā)展出來的質(zhì)量保證包含了質(zhì)量控制的內(nèi)容，但更加積極也更有預(yù)防性，其主要目的在于通過預(yù)防措施使服務(wù)在提供時就符合既定的標準〔1〕。西方服務(wù)管理學(xué)者指出質(zhì)量保證是一些能夠確保服務(wù)達到預(yù)期標準的方法，這些方法要能保證服務(wù)符合人們的需要。要達到這個目的，服務(wù)提供者和服務(wù)使用者要共同制定服務(wù)標準，同時，專業(yè)人士和服務(wù)使用者要定期對服務(wù)進行獨立性的監(jiān)督和評估〔2〕。

服務(wù)質(zhì)量管理有三種重要的類型和模式：第一種是來自專家領(lǐng)域，由專家組織提供專業(yè)的服務(wù)標準、職業(yè)道德準則和人員配備標準。這種模式是與福利國家的發(fā)展密切聯(lián)系的，它可以幫助政府通過制定和實施質(zhì)量標準在社會服務(wù)和社會工作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化〔3〕。第二種是發(fā)端于上個世紀60年代自下而上的模式，這種模式強調(diào)公民在服務(wù)領(lǐng)域的參與和對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。第三種來自商業(yè)部門，它強調(diào)在組織和管理機構(gòu)中進行經(jīng)常性的改革以保證服務(wù)質(zhì)量。在過去的二十幾年里，這類商業(yè)方法在私營服務(wù)部門得到廣泛的討論和使用，如ISO9000、全面質(zhì)量管理、業(yè)務(wù)流程再造等等，目標在于促使機構(gòu)在不同層面上對服務(wù)質(zhì)量做出不斷改善，以期滿足或超過顧客的期望和需求〔4〕。

長期以來，在服務(wù)領(lǐng)域占統(tǒng)治地位的質(zhì)量保證方式是商業(yè)方式和專業(yè)模式，但這兩種模式都存在著一些缺點，如繁瑣的標準阻礙服務(wù)創(chuàng)新和改革，忽視服務(wù)使用者的意見，從服務(wù)的提供者和購買者的角度出發(fā)訂立質(zhì)量的標準，而不是從使用者的角度看待服務(wù)質(zhì)量。很多評論家已經(jīng)提出商業(yè)模式和專家模式在社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)評估服務(wù)質(zhì)量的不足，并且呼吁服務(wù)使用者在質(zhì)量發(fā)展中的參與。

2 服務(wù)質(zhì)量評估模式

隨著服務(wù)質(zhì)量理論和實踐的發(fā)展，評估服務(wù)質(zhì)量的標準逐漸被劃分為三個主要類型：結(jié)構(gòu)、過程和成果〔5〕，這代表學(xué)者對于服務(wù)質(zhì)量不同方面的關(guān)注和重視。

2.1結(jié)構(gòu)性標準 主要是指機構(gòu)提供服務(wù)的資源和能力，如自然環(huán)境、人力資源、組織結(jié)構(gòu)等。經(jīng)常使用的評估方法包括服務(wù)人員的數(shù)量和資格、入住率、設(shè)施的等級、平均用于每個服務(wù)使用者的開支等。服務(wù)質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性標準比較客觀和容易衡量，并因此一度成為社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)最常用的一種評估方法。但是這種方法偏重于服務(wù)組織在服務(wù)投入上的表現(xiàn)而忽視真正的服務(wù)成效而受到批評，學(xué)者認為不能將更高的投入與更高的質(zhì)量簡單的畫上等號〔6〕。

2.2過程標準 由于結(jié)構(gòu)性標準的不足和缺陷，在服務(wù)質(zhì)量的評估上，過程方法開始被結(jié)合進來。過程標準主要是指服務(wù)被提供的方式和過程，工作人員在服務(wù)提供過程中所履行的職能。常用的評估對象包括照顧計劃的等級、照顧方法和技巧、管理的靈活性等。這種方法在一定程度上彌補了結(jié)構(gòu)性標準的欠缺，但是它仍是一種投入性衡量標準，只是單方面考慮了服務(wù)提供者一方的表現(xiàn)，而忽視了服務(wù)使用者的感覺和評價。

2.3成果標準 與前兩種客觀標準不同的是，成果標準是一種主觀的標準，它主要是以服務(wù)使用者為中心，而且越來越受到社會服務(wù)領(lǐng)域機構(gòu)和管理者的重視。成果評估主要包括服務(wù)使用者身體功能的改變、死亡率和服務(wù)使用者的滿意度。近年來，服務(wù)使用者的滿意度被大多數(shù)的社會服務(wù)組織采納為衡量服務(wù)質(zhì)量的一項必不可少的成果標準。對服務(wù)使用者意見和滿意度的重視反映出福利服務(wù)領(lǐng)域?qū)τ谏鐣?wù)本質(zhì)的反思和認識，體現(xiàn)了社會服務(wù)以使用者滿意和狀況改善為終極目標的回歸。

3 國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量控制方面，英國和香港的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)和借鑒。改善服務(wù)機構(gòu)的生活條件一直是英國和香港社會政策的一部分。對社會服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量的監(jiān)督是建立在以價值為基礎(chǔ)的模型上的，其中包括六個主要的價值原則：隱私、尊嚴、獨立、選擇權(quán)、權(quán)利和滿足感。這些基本價值主要通過科學(xué)評估自然環(huán)境、照顧技巧、人員素質(zhì)、人員培訓(xùn)和發(fā)展、服務(wù)流程、個案記錄、檔案完善、膳食等方面來實現(xiàn)。這個模型暗含的假設(shè)就是，通過在服務(wù)機構(gòu)內(nèi)建立基本的價值規(guī)范并且根據(jù)具體的標準檢查其服務(wù)效果，將會對這些機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生有益的影響。

3.1英國養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理 在英國，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量檢查每年至少進行2次;事先通知檢查;突擊檢查。在檢查結(jié)束后，社會服務(wù)部門會根據(jù)檢查情況寫出匯報并公之于眾，這樣可以推動服務(wù)機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。在檢查中，服務(wù)使用者的生活質(zhì)量、機構(gòu)的照顧計劃、員工狀況、職員與服務(wù)使用者的關(guān)系、服務(wù)使用者及其親友對服務(wù)的評價和意見等都會得到考察和評估。評估結(jié)束后，會提出相關(guān)建議以推動服務(wù)機構(gòu)改進服務(wù)。除了改善照顧計劃外，一些新的議題如吸收服務(wù)使用者及其親屬參與服務(wù)設(shè)計和監(jiān)督被廣泛討論，這也體現(xiàn)了以價值為基礎(chǔ)模式的特點。除此之外，在服務(wù)改善的建議中，員工的問題也備受關(guān)注。員工被認為是提供高質(zhì)量服務(wù)的關(guān)鍵因素，足夠的服務(wù)人員、持續(xù)科學(xué)的培訓(xùn)、員工監(jiān)督和評估體系建立都被視為改善服務(wù)質(zhì)量的有效手段。為服務(wù)機構(gòu)使用者增權(quán)還剛剛開始，但是對將來的發(fā)展而言，這些嘗試都會產(chǎn)生深遠的影響。

從英國服務(wù)質(zhì)量保證和管理的理念來看，已經(jīng)超越了對服務(wù)機構(gòu)資源和組織結(jié)構(gòu)方面的側(cè)重，而是更加重視服務(wù)使用者在服務(wù)質(zhì)量評判中的關(guān)鍵角色，這體現(xiàn)了在社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)以顧客為本的概念和價值觀的確立。在整個質(zhì)量監(jiān)督和評估的流程上，突擊檢查措施促使服務(wù)機構(gòu)通過建立高質(zhì)量的管理體系和評估系統(tǒng)來防止質(zhì)量問題的發(fā)生，而不是簡單的應(yīng)付監(jiān)督部門的例行檢查。此外，檢查報告的公開化一方面能夠把服務(wù)機構(gòu)置于公眾的監(jiān)督之中，可以對服務(wù)機構(gòu)改善質(zhì)量提供更大的動因；另一方面服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的透明化也體現(xiàn)了對服務(wù)使用者知情權(quán)的尊重，并為使用者自主選擇合適的服務(wù)提供便利。

3.2香港養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量管理 為了促使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能提供有效的、以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)，社會福利署建立并推行“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察機制”，主要由三個部分組成：津貼及服務(wù)協(xié)議、服務(wù)質(zhì)量標準和服務(wù)表現(xiàn)評估。這些標準主要是結(jié)構(gòu)標準和過程標準。津貼及服務(wù)協(xié)議詳細列明了非政府機構(gòu)必須要達到的產(chǎn)出標準以及要符合的基本服務(wù)要求，如員工資格要求、適合的基礎(chǔ)設(shè)施、開放的時間等。服務(wù)質(zhì)量標準則是衡量機構(gòu)的行政措施和服務(wù)提供的程序，主要以后者為主體，并為服務(wù)過程界定最低的準則。服務(wù)表現(xiàn)評估主要是依據(jù)在津貼及服務(wù)協(xié)議中所制定的表現(xiàn)標準而做出評估，判斷機構(gòu)的行政措施、服務(wù)投入和服務(wù)產(chǎn)出等是否符合表現(xiàn)標準的要求。

要確保養(yǎng)老機構(gòu)所提供的服務(wù)達到標準要求的質(zhì)量，機構(gòu)必須建立監(jiān)察機制，以核實服務(wù)提供的執(zhí)行情況是否符合標準要求。一般而言，監(jiān)察機制分為外部監(jiān)察機制和內(nèi)部監(jiān)察機制。外部監(jiān)察機制主要由服務(wù)機構(gòu)以外的評估組織為機構(gòu)的服務(wù)表現(xiàn)做出監(jiān)督和評估，社會福利署通過服務(wù)表現(xiàn)事務(wù)組每年到機構(gòu)服務(wù)單位進行檢查，可以認為是社會服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的外部監(jiān)督。而福利署要求養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)每年填交自我評估報告，則是內(nèi)部監(jiān)督機制之一，機構(gòu)通過建立符合組織運作的監(jiān)督體系，可以衡量服務(wù)質(zhì)量標準的實施情況，并就組織的行政運作是否能達到福利署的標準和要求做出內(nèi)部檢測和評估〔7〕。除了就服務(wù)質(zhì)量的各種標準進行自我評估和外部評估外，在服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評估過程中，實地調(diào)查和使用者滿意度調(diào)查兩種方式也會被監(jiān)督機構(gòu)所采用。雖然這兩種方式只是作為補充手段而被采取，但是也取得了一定的效果。這將為服務(wù)領(lǐng)域整體質(zhì)量的改善和提高提供必要的基礎(chǔ)，也為服務(wù)理念的更新提供可能性。

4 總 結(jié)

隨著福利社會化政策的實施和發(fā)展，各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)如雨后春筍般迅速發(fā)展起來，政策在鼓勵發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的同時，如何對其服務(wù)質(zhì)量進行評估和監(jiān)督也必然成為需要關(guān)注的問題。

為了加強對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范和管理，各部委頒發(fā)了一系列的標準和辦法，如《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》、《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》、《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》和《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》等。從政策上看，一套比較完整的對服務(wù)機構(gòu)進行管理和監(jiān)督體系已經(jīng)形成。但在實施上，由于政策的非強制性和民間服務(wù)機構(gòu)的特殊性，使得這些旨在保證服務(wù)質(zhì)量、維護服務(wù)使用者權(quán)益的規(guī)范措施尚未發(fā)揮顯著作用。對比英國和香港的經(jīng)驗來看，對于服務(wù)質(zhì)量的管理還停留在結(jié)構(gòu)和過程層面，服務(wù)使用者的聲音和觀點尚未得到關(guān)注和重視。這與民間福利服務(wù)機構(gòu)發(fā)展尚處于初期階段，服務(wù)機構(gòu)還處于量的增長時期有一定的關(guān)系，服務(wù)質(zhì)量保證和管理的重要性還未彰顯。但是，隨著服務(wù)機構(gòu)量的迅速擴展，及時對其質(zhì)量進行管理和監(jiān)督將會對其長遠和健康發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

借鑒西方國家服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵和評估的理念及實際經(jīng)驗，在服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的初期階段，完善的外部評估和監(jiān)督體制和內(nèi)部監(jiān)察體制應(yīng)該首先被建立并確保強制實施。只有這樣，服務(wù)機構(gòu)才能關(guān)注機構(gòu)效益的同時加強對質(zhì)量的管理，才能有改善服務(wù)質(zhì)量的初步動力，管理部門也才能在鼓勵發(fā)展的同時重視對質(zhì)量的監(jiān)督。除此之外，服務(wù)使用者參與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和管理的理念也要逐漸得到關(guān)注和實施。雖然在現(xiàn)階段通過服務(wù)使用者滿意度調(diào)查來評估服務(wù)質(zhì)量有一定的難度，但是從政策發(fā)展的角度看，關(guān)注服務(wù)使用者的意見和觀點建設(shè)以服務(wù)使用者為核心的服務(wù)質(zhì)量保證和管理體制已經(jīng)是必然趨勢。

5 參考文獻

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