■羅國萍 副教授（江西經(jīng)濟管理干部學院 南昌 330001）

相關(guān)概念及理論闡述

“在我國，黨的十六屆六中全會上提出了‘社會組織’這一概念，并在2007年黨的十七大中進一步明確，用‘社會組織’對第三類組織的稱謂進行科學統(tǒng)一地表述”（魯品越，1989）。在稱謂的基礎(chǔ)上，進一步明確社會組織的內(nèi)涵和外延，才能更好的發(fā)揮社會作用。萊斯特·薩拉蒙（Lest Salamon）運用特征法定義如下：“組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性，具有上述五個特征的組織被界定為非政府組織”。本文所說的“社會組織”包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。

“理性選擇”就是行動者理性地選擇最優(yōu)的策略以達到以最小代價取得最大收益。社會學理性選擇理論的代表人物科爾曼（Coleman, J.）認為在不同的情境中，可供選擇的行為策略各有不同，其收益也是不同的，理性行為者為追求自身利益最大化而選擇最優(yōu)的策略?？茽柭€總結(jié)出了行動者之間的關(guān)系——權(quán)威關(guān)系和信任關(guān)系。“如果行動者A有權(quán)控制B的某些行動，則行動者A和B之間存在著權(quán)威關(guān)系；也就是說，行動者B將自己對某些資源或行動的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給A，從而建立了支配者與被支配者的關(guān)系；如果雙方對各自擁有的資源進行委托和交換，得到了比不存在委托關(guān)系時更大的利益，這就是信任關(guān)系”（謝舜等，2005）。

我國政府與社會組織關(guān)系述評

自新中國成立以來，我國的社會組織大體上可分為以下四個階段。1949-1978年為起步停滯階段，以《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法實施細則》的頒布實施為標志。自1966年開始，由于我國正處于“文革”時期，社會組織暫停了發(fā)展。1978-2003年為興起規(guī)范階段，伴隨著改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，社會組織迎來了活躍的局面，在數(shù)量上隨之暴增。20世紀80年代后期，我國建立了各級社會組織的規(guī)范制度并加強了監(jiān)管。2003年至今進入高峰階段，隨著我國市場經(jīng)濟體制發(fā)育的逐漸成熟，改革開放的進一步深入，以及社會轉(zhuǎn)型的全面開展，我國的社會組織在經(jīng)歷了20世紀80年代蓬勃發(fā)展到20世紀90年代的有序調(diào)整后，在新世紀又迎來了它的發(fā)展高峰。

首先，我國社會組織的數(shù)量明顯增多。從總體的發(fā)展趨勢來看，我國的社會組織逐年增多，但仍有一些波折（見圖1）。

社會團體的數(shù)量在2000年左右有所回落的原因的是，國務院修改、頒布了《社會團體登記管理條例》，規(guī)定社會團體的注冊資金上漲。另外，受到當時環(huán)境的影響，我國政府對社會團體進行了清理和整頓，加強了年檢制度。

其次，我國社會組織已逐步制度化。新中國成立初期我國頒布了《社會團體登記暫行辦法及實施細則》、20世紀80年代末至20世紀90年代末頒布了《社會團體登記管理條例》、2000年左右頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》、2004年頒布了《基金會管理條例》，這些法律、法規(guī)中明確記載了我國對社會組織的登記、監(jiān)督、獎懲的規(guī)定，表明社會組織在我國已經(jīng)走上了制度化的正軌。

最后，現(xiàn)階段我國社會組織的社會影響力有限。在國際上，民眾對組織的信任度排序為非政府組織>企業(yè)>媒體>政府，然而在我國民眾對組織的信任度排序則為，政府>企業(yè)>媒體>社會組織。這說明我國民眾對政府的信任卻對社會組織的不信任。

在我國不同的歷史時期下，政府與社會組織之間的關(guān)系也不同，這主要是由于不同歷史時期下，我國政府對社會組織的政策方針呈正相關(guān)，以下三種模式大體可以根據(jù)社會組織的發(fā)展歷程來劃分可以大體分為三種模式。（見表1）

我國社會組織在起步停滯階段、興起規(guī)范階段中，呈現(xiàn)出“強政府、弱社會”的現(xiàn)象，即政府包攬一切社會事務，對社會組織進行了“改造、創(chuàng)建、包辦”，社會組織一部分被吸納進國家行政體系，成為“準政府”組織，一部分被依法取締。隨著改革開放的深入，我國政府才逐步認識到社會組織的補充作用和價值，嘗試利用社會組織的資源，初步形成了以政府主導的、控制社會組織適當發(fā)展的局面。事實上，政府與社會組織之間的關(guān)系本質(zhì)上是權(quán)力讓渡和管理范圍劃分的關(guān)系。“全能政府”下，政府沒有讓渡任何權(quán)力，就形成了禁止模式、控制關(guān)系。政府通過不同程度的權(quán)力讓渡，才形成了“合作模式”，但我國的“合作模式”具有典型的政府主導色彩。即，政府與社會組織之間既有合作又存在沖突，兩者互相依賴，但這種依賴明顯不對等，社會組織處于從屬和依附地位。

起步停滯階段、興起規(guī)范階段：理性選擇權(quán)威關(guān)系

由圖1可以看出，1949-2003年處于起步停滯、興起規(guī)范階段中的社會團體由少變多，民辦非企業(yè)單位、基金會從無到有是我國政府在理性選擇下，對權(quán)威關(guān)系的運用。

首先，新中國成立后的五十年里，社會組織尤其是“基金會”這樣的慈善組織在意識形態(tài)上沒有被正確的對待。慈善基金會被看作是“帝國主義和國民黨反動派動搖社會主義社會的工具”是受政府批判的。另外，“政府是一種在給定區(qū)域內(nèi)對合法使用強制性手段具有壟斷權(quán)的組織；在中國，政府力量的強制性表現(xiàn)得尤為突出”（田凱，2004）。新中國成立初期，在特殊的背景下，謹防除政府以外的一切組織成立是出于對政權(quán)的穩(wěn)定考慮。所以在這一時期內(nèi)，我國政府對社會組織的理性選擇是權(quán)威關(guān)系，即“全能政府”，禁止成立民辦非企業(yè)單位、基金會等。

其次，政府獲得合法資金主要有兩個：一是稅收，二是發(fā)行國債。如果政府治理能力低下，那么政府將面臨著下臺、被推翻其合法性的危機。政府作為一個理性的行動者，為了防止危機發(fā)生，就會利用一切合法手段獲取新資源。20世紀80年代以來，改革開放影響我國市場轉(zhuǎn)型，各種社會矛盾突出。單依靠國家財政力量已經(jīng)無法完全解決上述問題，為了能給大眾提供更好的社會保障，政府做出了理性選擇以改變現(xiàn)狀：讓渡適當?shù)臋?quán)力、利用社會資源。一般來講，政府要想獲取社會組織的資源，需要通過法律的形式授權(quán)，所以直接從政府內(nèi)部分化出一些社會組織是最直接的方式，這解釋了為什么一些社會組織具有“官民二重性”。

最后，社會組織在夾縫中生存，也不得不做出理性選擇——社會組織將自己的資源轉(zhuǎn)讓給政府，在被支配的關(guān)系下依附政府。具體來講，受到制度的制約，在控制社會組織發(fā)展的背景下，社會組織選擇“外形化”得以生存?！斑@種理性選擇行為是社會組織制度環(huán)境做出估計和判斷、對各種可能的行動路線的成本和收益反復權(quán)衡、計算之后做出的”（田凱，2004）。我國政府對社會組織設(shè)置了高標準的準入門檻，實行“歸口登記、分級管理和雙重負責”的管理方針?！吧鐣M織需經(jīng)過業(yè)務主管單位和登記管理機關(guān)雙重肯定才能合法成立，受到這兩個機關(guān)的雙重審核、雙重負責和雙重管理”（鎖琳，2012）。政府對社會組織的管理與監(jiān)督還體現(xiàn)在，對社會組織的人員任命、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費來源等方面。即，政府全面掌握著社會組織的人事和活動。這直接導致了社會組織必須與國家的大政方針相符合，不能背離政府的意志和要求，不能威脅政府的權(quán)威、社會的穩(wěn)定和安全。

高峰階段 ：理性選擇信任關(guān)系

科爾曼的選擇理論中認為信任關(guān)系是基于雙方資源的委托和交換的基礎(chǔ)上，獲得了比不存在委托關(guān)系時更大的利益。基于政府與社會組織都掌握著對方所需的資源，二者在博弈過程中，雙方有兩個選擇，一是信任，二是不信任。假設(shè)在政府與社會組織關(guān)系中，信任一方獲得1，不信任一方獲得0，可以得出如圖2所示的利益分布矩陣。

這個矩陣中即政府與社會組織相互信任，二者都為1，收益為2，雙方在互相信任的基礎(chǔ)上達成合作實現(xiàn)共贏，是理性選擇下的最優(yōu)策略。

首先，政府與社會組織達成合作的信任基礎(chǔ)是對資源的共享，這也是雙方達成合作的前提。

第一，政府對社會組織資源的需要。根據(jù)資源互相依賴理論，任何一個組織都不可能完全掌握實現(xiàn)目標所需要的各種條件和要素，組織都要與外部環(huán)境或其他組織進行交換，通過獲取外部環(huán)境和其他組織的資源來維持生存，所以，資源的依賴是相互的。社會組織是政府失靈的產(chǎn)物，在參與社會活動中，雖然是政府的對立面，但其所擁有的專業(yè)化的工作人員、廣泛的群眾基礎(chǔ)、彈性的組織結(jié)構(gòu)和高效率的活動方式、開放的工作思路等都是政府亟需的社會資源。

第二，社會組織對政府資源的需要。社會組織對政府資源的需求相較之下更迫切。這主要是由于我國政府和社會組織在合作關(guān)系中，政府一直處于主導地位。社會組織對政府資源的依賴表現(xiàn)為：資金依賴、制度依賴。當前我國社會組織中有相當一部分都存在著資金缺乏的現(xiàn)象，而政府的專項資金撥款又是其資金來源的主要渠道。社會組織對政府的制度依賴體現(xiàn)在，社會組織需要政府承認其合法性的存在。由于我國政府單方面擁有強制性權(quán)利，社會組織的存在依賴于政府的認可。

其次，雙方在信任的基礎(chǔ)上達成的合作是不穩(wěn)定的，政府對是否應該信任社會組織持懷疑態(tài)度，也就是不那么信任。政府需要承擔無法掌控社會組織的風險?？茽柭岢隽艘粋€公式來描述信任的基本條件。他認為，政府在承擔一定的風險下獲得利益的公式為：預期獲得的利益=G*PL*（1-P），其中G為可能所得，P為信任概率，L為可能所失，1-P為不信任的概率，也就是失敗的概率。政府在確保獲得最大利益時，需要做到以下兩點：

第一，可能所得G趨于最大，可能所失L趨于最小。第二，盡量提高信任概率P，盡量降低失敗率1-P。

根據(jù)上述兩點提示，我國政府在獲得最大利益時，采取以下幾種做法來維護信任關(guān)系：一是，建立了激勵和懲罰并用的用人制度。二是，建立了嚴格的懲罰和獎勵制度。三是，建立了不斷完善的配套制度。由于我國政府同時運用人信任機制和制度信任機制，提高了信任概率P，降低了失敗率1-P。

根據(jù)我國不同社會時期的管理狀況和社會組織在不同發(fā)展時期的特點，本文得出以下幾點結(jié)論：一是，理性選擇權(quán)威關(guān)系下，政府和社會組織缺乏溝通和協(xié)調(diào)，則會產(chǎn)生“亂管理”或是“過度管理”，政府與社會組織則走向非合作。二是，理性選擇信任關(guān)系下，通過頻繁的溝通、協(xié)調(diào)、政府適度的放權(quán)，政府與社會組織走向合作。在互相信任的基礎(chǔ)上，社會組織將不僅僅是服務的執(zhí)行者，也將逐步參與決策。這種良性的合作伙伴關(guān)系的形成是政府與社會組織共同治理社會的理想典范。在未來，如何有效地將競爭引入合作關(guān)系，提升兩者的信任系數(shù)，是政府與社會組織關(guān)系的發(fā)展趨勢。

1.魯品越.社會組織學[M]. 中國人民大學出版社，1989

2.薩拉蒙等.全球公民社會:非營利部門視界[M].賈西津，魏玉等譯.社會科學文獻出版社，2007

3.謝舜，周鴻.科爾曼理性選擇理論評述[J].思想戰(zhàn)線，2005．31(2)

4.田凱.非協(xié)調(diào)約束與組織運作—一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架[J].中國行政管理,2004(5)

5.鎖琳.現(xiàn)階段我國非政府組織與政府關(guān)系研究[D].西北師范大學，2012(5)