●馮慶春

當(dāng)前，我國法定養(yǎng)老保障制度體系主要可分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等幾大板塊，其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一直占據(jù)主體地位。從目前情況看，全國絕大多數(shù)省份的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)仍然停留在縣市一級(jí)，全國統(tǒng)籌單位多達(dá)2000個(gè)，這種嚴(yán)重的地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)已成為制約養(yǎng)老制度體系發(fā)揮底線民生保障作用的根本性缺陷，亟待改變。本文從以公共財(cái)政方式介入養(yǎng)老保險(xiǎn)，彌補(bǔ)其缺陷的角度，參考外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容“三原則”，分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的意義、障礙和有利條件，為理性設(shè)計(jì)全國統(tǒng)籌方案，促使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系穩(wěn)定、公平與可持續(xù)發(fā)展提出若干設(shè)想。

一、全國統(tǒng)籌的重要意義

（一）促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場環(huán)境

在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情況下，因勞動(dòng)者年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率相差懸殊。概括地看，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省是勞動(dòng)力的主要輸入地，人口平均年齡相對年輕，使得企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因?yàn)槿丝诶淆g化較為嚴(yán)重，使得實(shí)際繳費(fèi)率偏高。以2011年為例，廣東省企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率僅為5.9%，而甘肅省的實(shí)際繳費(fèi)率竟然高達(dá)24.5%，即使扣除補(bǔ)繳、躉繳以及參保群體工資水平高低等因素的影響，兩省之間相差仍應(yīng)在3 倍以上。因此，只有全國盡快統(tǒng)一法定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，改變分割統(tǒng)籌下不同地區(qū)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸輕畸重的狀況，才利于維護(hù)社會(huì)公平正義和全國統(tǒng)一市場的公平競爭環(huán)境。

（二）扭轉(zhuǎn)各地基金余缺并存的局面

當(dāng)前，全國2000 多個(gè)統(tǒng)籌單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能封閉運(yùn)行而無法相互調(diào)劑使用，即使北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的7個(gè)省，各省之間也無法調(diào)劑使用基金。這種情況下，分割統(tǒng)籌勢必導(dǎo)致一些地區(qū)的基金結(jié)余不斷增加，而另一些地區(qū)因收不抵支而導(dǎo)致用財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)缺口的需求不斷增加。以2012年為例，廣東全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為3636.6億元，但同年全國對基金缺口省區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)2648億元。這種基金結(jié)余與財(cái)政補(bǔ)貼“雙增長”的不正?，F(xiàn)象，造成了現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌基金在以廣東為代表的部分地區(qū)大量結(jié)余、閑置、貶值、未合理利用，同時(shí)另一部分地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)賬運(yùn)行的個(gè)人賬戶成為空賬，不得不依賴于公共財(cái)政補(bǔ)貼。這就等于將每年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“置換”成部分省區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)年結(jié)余，而這些結(jié)余則存放在財(cái)政專戶里不能動(dòng)，只能享受不到2%的活期存款利息，遠(yuǎn)低于CPI，形成負(fù)利息收入，造成有限財(cái)政資金的浪費(fèi)和閑置養(yǎng)老基金的縮水。

（三）提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系抗風(fēng)險(xiǎn)能力

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)現(xiàn)代社會(huì)制度安排，旨在對抗老年時(shí)期無能力獲取收入或收入下降的風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)既不能回避風(fēng)險(xiǎn)，也不能消滅風(fēng)險(xiǎn)，只能做到風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和集合。實(shí)現(xiàn)這一目的，可借助統(tǒng)計(jì)學(xué)上的“大數(shù)法則”進(jìn)行說明。通過集合更大范圍、更多人的未來老年總體風(fēng)險(xiǎn)，將個(gè)人不確定的老年風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為相對可預(yù)測、可提前應(yīng)對的群體老年風(fēng)險(xiǎn)。從“大數(shù)法則”出發(fā)，參與該制度的人數(shù)越多，其共濟(jì)性、互助性就越強(qiáng)，個(gè)人在老年得到的保障程度會(huì)越高，總體社會(huì)福利將因此得以增加。從管理角度看，也可以分?jǐn)偤徒档统杀?。因此，提高統(tǒng)籌層次、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是提高我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力的內(nèi)在需要，也是增加社會(huì)總福利的必然途徑。

二、全國統(tǒng)籌的障礙分析

（一）發(fā)達(dá)省區(qū)抵制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及由此帶來的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行水平參差不齊，導(dǎo)致富裕省份或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份消極對待全國統(tǒng)籌。我國經(jīng)濟(jì)總量大，但沿海與內(nèi)地、城市與鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，這不僅不利于資源的合理配置，也給基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌造成很大困難。一方面，全國統(tǒng)籌需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但在目前企業(yè)繳費(fèi)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要來源的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的企業(yè)盈利水平差異很大，因此企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)能力不同。另一方面，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，退休時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。在這種情況下，全國統(tǒng)籌后會(huì)出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由結(jié)余地區(qū)流向虧損地區(qū)，由工資收入較高的省份流向工資收入水平較低的省份，這必然會(huì)引起富裕發(fā)達(dá)省份對全國統(tǒng)籌的消極抵制，不利于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

（二）個(gè)人賬戶未做實(shí)

1995年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，在沒有前期試點(diǎn)的情況下，決定在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中引入個(gè)人賬戶制。但實(shí)際運(yùn)作結(jié)果表明，個(gè)人賬戶只是一個(gè)名義賬戶，尤其在養(yǎng)老基金收支緊張的省區(qū)，一般都會(huì)挪用于當(dāng)期即時(shí)支付，由此會(huì)產(chǎn)生個(gè)人賬戶存在大量所謂“空賬”的問題，并且“空賬”的規(guī)模在逐年增大。中國社科院研究表明，截至2010年底，全國個(gè)人賬戶記賬額為1.9萬億元，其中做實(shí)賬戶僅2039億元，缺口近1.7萬億元。世界銀行一份報(bào)告更預(yù)測，“如按照目前的制度及模式，2015-2075年，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元”。如果個(gè)人賬戶基金不做實(shí)，勢必被統(tǒng)籌基金擠占挪用，這不僅否定了統(tǒng)賬結(jié)合制度和個(gè)人賬戶做實(shí)政策，起不到個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的制度激勵(lì)作用，也很難在個(gè)人賬戶“空賬”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

（三）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算地方化

從1991年提出全國養(yǎng)老統(tǒng)籌開始至今尚未實(shí)現(xiàn)，究其根源，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬地化預(yù)算管理是22年來統(tǒng)籌層次沒有提高到國家層面的主要原因之一。這也在2013年12月中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革》中獲得支撐，該報(bào)告認(rèn)為，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用屬地化預(yù)算管理是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化和政策碎片化的根源之一。據(jù)人社部社保管理中心公布的數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在全國縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位共有3223個(gè)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有8411個(gè)，平均每個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位有2.6個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。其中，山西、福建等8個(gè)省份的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)平均超過3個(gè)，普遍存在數(shù)量過多、機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散的情況，更為重要的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金屬地化管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算屬地化管理已經(jīng)逐漸固化為一個(gè)利益整體，其中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自然而然成為這個(gè)固化利益的代表。因此可以說，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算地方化是提高統(tǒng)籌層次的一大障礙，甚至成為了全國統(tǒng)籌始終沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的根本原因。

三、全國統(tǒng)籌的有利條件

（一）理念方面的基礎(chǔ)——全民共識(shí)

隨著時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，國人普遍認(rèn)識(shí)到公民在年老時(shí)獲得國家給予物質(zhì)上的扶助是由憲法賦予的基本權(quán)利，但目前傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和新興商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老都存在各自難以彌補(bǔ)的缺陷，因此期待政府承擔(dān)保障底線民生的責(zé)任，通過公共財(cái)政的方式介入養(yǎng)老保險(xiǎn)已成必然。與民間的吁求相呼應(yīng)，中央很早就確立了建立健全基本公共服務(wù)體系、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方針政策，黨中央的多次決議和中央政府的多份重要文獻(xiàn)都再三明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是強(qiáng)調(diào)指出，“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。”可以說，建立全民普享的養(yǎng)老保障體系是從中央高層到普通民眾的共同理想和追求目標(biāo)。

（二）物質(zhì)方面的基礎(chǔ)——財(cái)力增長

歷經(jīng)30 多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已得到極大提升，2012年全國公共財(cái)政收入已達(dá)11.72萬億元，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值接近52萬億元，按照進(jìn)出口貿(mào)易國際匯率計(jì)算，人均突破4000 美元，以購買力平價(jià)法計(jì)算，也達(dá)到了加拿大20世紀(jì)70年代初期和英國20世紀(jì)70年代中期人均收入水平?？少Y參照的是，加拿大和英國早在20世紀(jì)50年代前后就建立了主要靠公共財(cái)政負(fù)擔(dān)且保障水平較高的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。雖然國情不同，但目前我國公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理，無論與發(fā)達(dá)國家相比還是與巴西、印度這樣有一定可比性的發(fā)展中國家相比，我國社會(huì)保障支出特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)支出比例都明顯偏低。因此，以我國現(xiàn)在的國力和公共財(cái)政收入水平，解決“老無所依”，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，建立一個(gè)以公共財(cái)政為主導(dǎo)、保障水平適度的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不困難。

（三）實(shí)踐方面的基礎(chǔ)——經(jīng)驗(yàn)積累

從理論上說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次分為縣級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌，就地方統(tǒng)籌來說，各省區(qū)因?yàn)闅v史原因及各自情況不同而在縣、市、省級(jí)統(tǒng)籌層次上存在較大差異。為改變這種狀況，2007年1月，勞動(dòng)保障部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，正式明確省級(jí)統(tǒng)籌是指在制度政策、繳費(fèi)比例、待遇計(jì)發(fā)辦法、基金使用、基金預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)一，其核心內(nèi)容是實(shí)行省一級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。截至目前，北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7 省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，其他絕大多數(shù)省也都建立了省級(jí)或地市級(jí)調(diào)劑金制度，這都為接下來的省級(jí)乃至最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、基于公共財(cái)政視角的路徑設(shè)想

長期來看，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是對被扭曲的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矯正，也是推進(jìn)現(xiàn)行碎片化、條塊狀的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，真正走向統(tǒng)一、定性、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。為此，本文從公共財(cái)政視角出發(fā)，在建立有利于基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)稅體制機(jī)制的大框架下，建議社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要明確事權(quán)、透明預(yù)算、開征新稅、精算支出、保值增值，在確保財(cái)政對當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼與劃撥全國社會(huì)保障基金兩者的規(guī)?？偭勘３窒鄬Ψ€(wěn)定的前提下，發(fā)揮財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，為最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的國家發(fā)展目標(biāo)，提供財(cái)政制度機(jī)制保障。

（一）完善財(cái)政體制——明確財(cái)力與事權(quán)相匹配

從財(cái)政體制入手，保障統(tǒng)籌。根據(jù)財(cái)力與事權(quán)（支出責(zé)任）相匹配的原則，完善基本養(yǎng)老保障的財(cái)政體制。十八屆三中全會(huì)《決定》明確，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)?！?011年12月，時(shí)任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜志發(fā)表署名文章指出，中國社保體制要逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障由中央政府直接負(fù)責(zé)，管理責(zé)任要上劃。因此，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，就是徹底改變目前養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的事權(quán)為各級(jí)地方政府所有，而養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口的財(cái)政支出責(zé)任則主要由中央政府承擔(dān)的財(cái)力與事權(quán)不統(tǒng)一、不匹配的狀況，建立并完善財(cái)力與事權(quán)由中央政府主導(dǎo)，中央財(cái)政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付承擔(dān)兜底義務(wù)，相應(yīng)增加中央財(cái)政收入來源的基本養(yǎng)老保障的財(cái)政體制。

（二）嚴(yán)格預(yù)算管理——建立基金專項(xiàng)預(yù)算

為強(qiáng)化對基礎(chǔ)養(yǎng)老金收支的預(yù)算約束，把基金收支的事前計(jì)劃、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成部門間的相互監(jiān)督制約機(jī)制，必須要盡快建立公共財(cái)政框架下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金預(yù)算體系，其核心內(nèi)容就是預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，做到三者有機(jī)銜接、相互制衡。在預(yù)算管理模式的選擇方面，建議采用有別于政府公共預(yù)算模式、獨(dú)立于政府的基金預(yù)算模式兩者的專項(xiàng)預(yù)算模式，這樣可以分清養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶與其他經(jīng)常性預(yù)算資金各自的赤字或盈余，以及投資運(yùn)營情況。特別需要說明的是，為奠定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的組織基礎(chǔ)，要盡快改變經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算地方化的現(xiàn)狀，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，將機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出視為制度運(yùn)行的行政成本，在專項(xiàng)預(yù)算基金支出項(xiàng)下開支。這種專項(xiàng)預(yù)算模式，不僅可以防止資金的相互擠占、串用，而且能夠明晰反映財(cái)政對社會(huì)養(yǎng)老保障的貢獻(xiàn)程度，特別是進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府對社會(huì)基本養(yǎng)老的兜底責(zé)任，真正做到以公共財(cái)政為責(zé)任主體、以全民共享為價(jià)值取向。

（三）穩(wěn)定基金來源——開征社會(huì)保障稅

在明確養(yǎng)老保險(xiǎn)為中央事權(quán)的同時(shí)，也要進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，相應(yīng)補(bǔ)充提高中央財(cái)力?？紤]到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集是以國家為主體對國民收入進(jìn)行的再分配，而開征包括基本養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)保障稅是保證養(yǎng)老基金來源、健全稅收制度的最優(yōu)選擇，也是最有效的形式。據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)，目前全球已有70%的國家開征了社會(huì)保障稅，在一些西方國家該稅收已成為收入最多的主體稅種。因此，我們要在總結(jié)借鑒其他國家好的經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，既要確定開征社會(huì)保障稅的基本原則，又要對納稅人、稅基、稅率等要素進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的研究測算，盡早制定出該稅種的基本框架。關(guān)鍵是以稅法的形式統(tǒng)一稅種各要素，實(shí)現(xiàn)在同一比例下“多收入者多交，少收入者少交”的養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)縱向公平和“收入相同者負(fù)擔(dān)一致”的橫向公平。在具體步驟上，建議先將目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)合并，統(tǒng)一開征社會(huì)保障稅，今后，再逐步將工傷保險(xiǎn)費(fèi)和生育保險(xiǎn)費(fèi)逐步“費(fèi)改稅”納入。

（四）精算安排支出——提供55%-60%的目標(biāo)替代率

替代率是指個(gè)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金占在職時(shí)工資收入的比率。根據(jù)國際勞工組織的測算，養(yǎng)老金替代率最低標(biāo)準(zhǔn)為55%，才能保障個(gè)人退休后的生活水平不會(huì)有大的下降。在我國目前地區(qū)分割統(tǒng)籌的狀況下，基本養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金合計(jì)）的替代率差異明顯，如2012年，山東省的基本養(yǎng)老金替代率最高為64.24%，排在前四位地區(qū)分別為山東、甘肅、河北、青海，排在后四位地區(qū)分別為天津、北京、江蘇和上海，其中上海最低僅為30.96%，從中可以看出基本養(yǎng)老金的替代率與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系。因此，考慮到未來要突破城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、職業(yè)之間的差別藩籬，建立統(tǒng)一的全民共享的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，且要堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性、波動(dòng)性以及老齡化社會(huì)加速到來等情況，建議養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率不低于55%同時(shí)不高于60%。這樣，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩、財(cái)政收入縮量的時(shí)期，也不會(huì)給公共財(cái)政補(bǔ)貼支出帶來無法承受的壓力。當(dāng)然，由于當(dāng)前行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率普遍在80%以上，未來“提低就高”、統(tǒng)一整合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，可通過職業(yè)年金、個(gè)人年金等形式補(bǔ)充，再輔以個(gè)稅方面的一定優(yōu)惠，力爭實(shí)現(xiàn)全民基本養(yǎng)老改革的“帕累托改進(jìn)”。

（五）促進(jìn)保值增值——形成基金管理的多元參與

實(shí)踐表明，為保持一定的經(jīng)濟(jì)增速，適度的通貨膨脹水平將是可預(yù)期的，也是可容忍的。因此，就像用好、用活存量財(cái)政資金一樣，我國必須要將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問題放在全國統(tǒng)籌后優(yōu)先考慮的重要位置。目前，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)除了管理全國社保基金，受托管理9個(gè)試點(diǎn)省做實(shí)個(gè)人賬戶中央補(bǔ)助資金外，還從2012年開始受托投資運(yùn)營廣東省1000億元城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。但是，由于社保理事會(huì)既是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，同時(shí)也是社保基金投資機(jī)構(gòu)的雙重身份，決定了其難以建立公司化運(yùn)營架構(gòu)和拓寬市場化投資渠道，長期來看，不利于將來全國統(tǒng)籌后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和做實(shí)個(gè)人賬戶后的結(jié)余基金的保值增值。為此，建議將全國社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理投資運(yùn)營職能，賦予一個(gè)獨(dú)立的、公司化運(yùn)作的類似于中投公司的機(jī)構(gòu)，第一步在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，將全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（包括做實(shí)的個(gè)人賬戶基金）限定于購買國債、定期存款、定活兩便存款，在安全保值的同時(shí)獲取穩(wěn)健收益，第二步隨著向部分積累制過渡，做實(shí)個(gè)人賬戶的擴(kuò)展，個(gè)人賬戶累積的資金將越來越多，就需要借鑒國外養(yǎng)老保障基金保值增值的經(jīng)驗(yàn)做法，鼓勵(lì)并探索養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶投資的多元化、專業(yè)化、市場化，重點(diǎn)是在相關(guān)措施的配套監(jiān)督下，引入競爭機(jī)制，向社會(huì)購買服務(wù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，主要是采取間接投資入市的方式委托專業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資理財(cái)，從而建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)的多元參與機(jī)制，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。