李 平

（湖南女子學院，湖南 長沙 410004）

長株潭兩型社會建設(shè)的財稅法制對策研究

李 平

（湖南女子學院，湖南 長沙 410004）

財稅政策是國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要手段。長株潭城市群在獲批為“資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)以后，該地區(qū)在財稅制度方面也迅速做出了一些應對之策。但由于現(xiàn)行財稅制度方面存在財政投入不足、調(diào)節(jié)手段單一及財稅制度缺乏整體協(xié)調(diào)性、循環(huán)經(jīng)濟理念及綠色稅收理念不強等局限性，因而難以兩型社會建設(shè)發(fā)揮有效的促進作用。要想在長株潭城市群闖出一條發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)兩型社會的發(fā)展道路，我們一定要以“敢為人先”的湖湘精神，以循環(huán)經(jīng)濟綠色稅收等理念作導向，努力克服現(xiàn)行財稅制度中的制約因素及制度障礙，積極試驗大膽創(chuàng)新，并在財政稅收方面提出了一些創(chuàng)新性建議。

循環(huán)經(jīng)濟；兩型社會；財稅法制

2007年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委正式批準長沙、株洲、湘潭（簡稱長株潭）城市群為“資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會”（簡稱為兩型社會）建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。財稅政策是國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要手段，而財政補貼、稅收優(yōu)惠、購買性支出、財政信貸及政府投資等形式和手段更是推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)的最有力的政策工具。長株潭兩型社會建設(shè)中財稅政策雖然已經(jīng)實行一些變革，但由于缺乏系統(tǒng)性及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理念等，整體效果并不理想，因此，我們必須對現(xiàn)有的財稅政策加以完善與創(chuàng)新。

一、長株潭地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)中財稅制度的現(xiàn)狀分析

在長株潭城市群正式獲批為“兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”以后，湖南省迅速成立了“湖南省長株潭兩型社會建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導協(xié)調(diào)委員會辦公室”（簡稱“兩型辦”），長株潭地區(qū)也迅速出臺了各地區(qū)兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體方案。在總體方案中都規(guī)定了對兩型社會建設(shè)的政策體系和市場機制進行建立和完善，其中當然也包含了財稅體制的建立和完善。

（一）長沙地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)中財稅制度的現(xiàn)狀分析

為了推進兩型社會建設(shè)，長沙地區(qū)出臺了《長沙大河西先導區(qū)環(huán)境保護綜合配套改革實施方案》和《長沙大河西先導區(qū)資源節(jié)約實施方案》。在上述方案中規(guī)定：（1）建立生態(tài)補償機制。按照保護者接受補貼，受益者給予補償，損害者支付賠償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制。（2）建立資金保障機制。建立多元化的資金保障機制，一是完善財政分級投入機制，二是制定有關(guān)優(yōu)惠政策，三是整合重大生態(tài)建設(shè)項目，積極申請國家、省有關(guān)能力建設(shè)、節(jié)能減排、流域治理、產(chǎn)業(yè)退出等專項資金。四是積極申請世界銀行、亞行和國內(nèi)銀行的低息或無息貸款。（3）探索排污權(quán)交易制度。運用價格杠桿和市場手段，通過限量使用和交易將排污權(quán)產(chǎn)權(quán)化和市場化，成立長沙市環(huán)境資源交易所，在先導區(qū)進行試點。（4）實施支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財稅和收費政策。完善資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策，調(diào)整和完善有利于促進再生資源回收利用的稅收政策，理順現(xiàn)有收費和資金來源渠道，積極探索建立和完善企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制。

（二）株洲地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)中財稅制度的現(xiàn)狀分析

在《株洲市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體實施方案》中規(guī)定要深化財稅體制改革。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，出臺橫向財政轉(zhuǎn)移支付辦法，探索建立重點開發(fā)區(qū)向限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制；建立對清水塘、湘江株洲段等重點地區(qū)、重點企業(yè)治污專項轉(zhuǎn)移支付制度。率先開展資源稅、環(huán)保稅等試點。建立“兩型”項目（企業(yè)）認證制度，對通過認證的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠。新辦“兩型”企業(yè)參照高新技術(shù)企業(yè)稅減免執(zhí)行。建立綠色產(chǎn)品認證和消費扶持制度，完善政府“綠色采購”制度。建立促進建筑節(jié)能的財稅優(yōu)惠政策。

（三）湘潭地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)中財稅制度的現(xiàn)狀分析

在《湘潭市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體實施方案》中規(guī)定要建立促進兩型社會建設(shè)的財政引導機制：（1）建立政府財政資金投入、回收的滾動發(fā)展機制，推行資本化運作方式，強化政府資金的資本經(jīng)營功能。（2）爭取國家支持，試行上級財政轉(zhuǎn)移支付專項資金打捆使用，提高財政資金使用效率。（3）制定鼓勵和支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、資源節(jié)約、環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新體系建設(shè)的財政性政策措施。（4）設(shè)立“兩型”社會建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，出臺兩型社會建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金管理辦法，采取財政引導、獎勵、貼息等方式帶動銀行等金融機構(gòu)以及社會資金的投入，扶持“兩型”產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（5）加大財政獎勵與節(jié)能減排量掛鉤等“以獎代補”的扶持力度。（6）實施政府綠色采購，并鼓勵采購本地企業(yè)產(chǎn)品，建立采購目錄，加大政府采購兩型產(chǎn)品和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的力度。

二、長株潭兩型社會建設(shè)中財稅法制的制約因素分析

為了促進當?shù)匮h(huán)經(jīng)濟發(fā)展和兩型社會建設(shè)，長株潭各地區(qū)雖然根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況采取了一些財稅政策，但由于這些政策缺乏整體協(xié)調(diào)性且財政手段單一、綠色稅收理念不強因而實際效果并不顯著。

（一）財稅制度缺乏整體協(xié)調(diào)性，循環(huán)經(jīng)濟理念及綠色采購及稅收理念不強

目前我國促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)的財稅政策多以行政管理手段為主，雖然也采用了一些經(jīng)濟手段如：財政補貼、稅收減免優(yōu)惠等政策措施，但其力度和系統(tǒng)性明顯不夠有待進一步加強。長株潭各地區(qū)為了促進當?shù)匮h(huán)經(jīng)濟發(fā)展及兩型社會建設(shè)雖然也采用了一些財稅政策措施如生態(tài)補償、排污收費及高新企業(yè)稅收優(yōu)惠等，但總體而言，長株潭地區(qū)在各自兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體實施方案中規(guī)定的財稅政策措施給人以“各自為政”之感，缺乏整體協(xié)調(diào)性，如長沙大河西先導區(qū)主要強調(diào)生態(tài)補償、污染收費及排污權(quán)交易制度；株洲地區(qū)主要強調(diào)高新企業(yè)的稅收優(yōu)惠及稅收減免；湘潭地區(qū)主要強調(diào)財政補貼、政府采購及“以獎代補”等。并且這些政策措施大多單純以節(jié)約資源和保護環(huán)境為目標取向，循環(huán)可持續(xù)發(fā)展及綠色采購稅收的理念不強。從微觀層面看，每一項具體政策措施都是有效的，但從經(jīng)濟發(fā)展的宏觀層面看，這些財稅政策的整體效用就難以有效發(fā)揮。

（二）財政投入不足，調(diào)節(jié)手段單一，補貼不盡合理

根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境污染的投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到1%-1.5%時，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。[1]我國由于在環(huán)保方面政府部門間事權(quán)財權(quán)不明，中央環(huán)保支出占全國財政支出比例偏低，長株潭地區(qū)及國內(nèi)其他地方都存在類似情況。長株潭兩型社會建設(shè)財政投入不足的原因主要存在以下兩個方面：一方面是長株潭兩型社會試驗區(qū)在財政投入方面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)難免存在“搭便車”心理；另一方面是地方財力捉襟見肘，而中央現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付政策造成“兩頭多中間少”（即東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達稅收返還多、西部大開發(fā)中央投入多而中部返還少投入也少）的現(xiàn)象導致武漢城市圈及長株潭城市群兩型社會建設(shè)財政資金投入不足。另外長株潭各地區(qū)財政手段各有側(cè)重沒有綜合運用，調(diào)節(jié)手段單一，補貼也不盡合理因而難以發(fā)揮綜合效力。

（三）稅收創(chuàng)新力度不夠，缺乏促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)的專門稅種

由于沒有“價格”為污染行為的削減提供恰當?shù)莫剟?，結(jié)果必然是對環(huán)境容量形成過度的需求，解決這一問題的簡明辦法是對污染行為加征一個適當?shù)摹皟r格”（或稱之為稅），從而使得社會成本內(nèi)在化。[2]目前我國已具有一些與環(huán)境有關(guān)的稅種如：資源稅、消費稅、車船使用稅與土地使用稅等，但至今尚未設(shè)立針對浪費資源、污染環(huán)境行為或產(chǎn)品課征的專門稅種，也沒有形成穩(wěn)定的專門治理生態(tài)環(huán)境和節(jié)約資源的稅收收入來源，因而在一定程度上也就弱化了對建設(shè)兩型社會的促進作用。我國現(xiàn)行稅收政策綠色理念、循環(huán)經(jīng)濟理念還不強，“兩型”程度還不高、“兩型稅收”體系不健全，還需要進一步完善創(chuàng)新。

三、長株潭兩型社會建設(shè)中財稅制度的創(chuàng)新

對于長株潭城市群的兩型社會建設(shè)，中央只有目標要求，沒有現(xiàn)成的改革方案和優(yōu)惠政策，而是根據(jù)長株潭城市群的改革訴求給予相應的政策和權(quán)利。因此我們要想徹底改變過去那種“高能耗、高污染”的經(jīng)濟發(fā)展模式，努力闖出一條發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)兩型社會的發(fā)展道路，我們一定要以“敢為人先”的湖湘精神，以循環(huán)經(jīng)濟綠色稅收等理念作導向，努力克服現(xiàn)行財稅制度中的制約因素及制度障礙，積極試驗大膽創(chuàng)新。

（一）財政制度及政策方面

1.增加投資性財政支出，拓寬投資渠道

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)兩型社會需要有點到面，由重點企業(yè)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)的試點到全面推行，因此要從財政政策上扶持兩型社會的建設(shè)。扶持兩型社會建設(shè)首先應加大財政對兩型行業(yè)的投資力度，確保兩型社會建設(shè)具有穩(wěn)定的資金來源。湖南省政府應通過地方立法形式確定一定時期內(nèi)財政環(huán)保支出占GDP比例或占財政支出的比例，并明確環(huán)保投資增長速度要略高于GDP增長速度。同時，還要積極拓寬投融資渠道，多渠道籌集兩型行業(yè)發(fā)展所需資金，如向中央申請投資，鼓勵和支持引進國外資金及民間資本對兩型行業(yè)的投資等。

2.創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付制度是1994年我國財政管理體制改革中建立的一種政府間為解決財政失衡而無償轉(zhuǎn)移財政資金的再分配制度，一般是指上級政府對下級政府的預算補助。目前我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要有兩種方式：一是來源地的稅收返還，二是直接補助。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達向中央財政繳納的稅收因而獲得的返還也多，西部地區(qū)因?qū)嵭形鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略也獲得了大大超過中部地區(qū)的財政投入，客觀上也就造成了中央財政轉(zhuǎn)移支付“兩頭多中間少”的狀況。在長株潭城市群獲批兩型社會建設(shè)試點的戰(zhàn)略機遇期，我們必須改革完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系，將財政能力、支出需求、轄區(qū)人口總量及地理特征等因素納入綜合考量爭取獲得更多的財政支持。同時，我們還可以在長株潭地區(qū)嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付制度，全面推進兩型社會建設(shè)。

3.規(guī)范政府采購制度，推行政府綠色采購

政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，這是我國《政府采購法》給出的定義。其中第九條明確提出“政府采購應當有助于國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，包括保護環(huán)境”，因此，政府采購可以成為國家推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)的重要手段。根據(jù)我國的實際情況同時借鑒國外的經(jīng)驗，在長株潭兩型社會建設(shè)中我們不僅要規(guī)范政府采購制度，更要積極推行政府綠色采購制度。所謂政府綠色采購，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色認證標準的產(chǎn)品和服務(wù)，它涉及政府辦公的所有環(huán)節(jié)。[3]

4.完善財政補貼制度，發(fā)揮綜合調(diào)節(jié)效力

財政補貼是指國家財政為了實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟和社會目標，向企業(yè)或個人提供的一種補償，是一種無償?shù)恼С觥Ｒ话阌袃煞N做法：一是直接的財政資金補貼，如價格補貼、企業(yè)虧損補貼及財政貼息等；二是間接性財政補貼，如利潤不上繳、減免稅收及先征后返等。針對目前長株潭地區(qū)財政補貼施行手段單一難以發(fā)揮綜合調(diào)節(jié)效力的現(xiàn)狀，我們應經(jīng)濟完善補貼制度，對符合促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)的產(chǎn)品和企業(yè)，我們應綜合運用價格補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、利潤不上繳、減免稅收、先征后返及加速折舊等多種調(diào)節(jié)手段，吸引更多的個人與企業(yè)積極投資兩型行業(yè)并確保他們有利可圖，發(fā)揮綜合調(diào)節(jié)效力，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與兩型社會建設(shè)。

（二）稅收制度及政策方面

長株潭兩型社會實驗區(qū)的確立，為中部崛起提供了新的契機。中央在優(yōu)惠政策制定上不僅要劃地理圈，更要劃產(chǎn)業(yè)圈，讓中部地區(qū)盡快享受區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的“國民待遇”，賦予中部與東部、西部及東北同等的開放政策，同時借鑒東部沿海開放、西部開發(fā)以及振興東北工業(yè)基地的經(jīng)驗，爭取同等的稅收優(yōu)惠政策支持長株潭經(jīng)濟一體化發(fā)展。[4]為此，我們一定要將長株潭城市群作為一個整體，積極主動大膽地進行稅收制度及政策方面的改革與創(chuàng)新，具體是做好以下幾方面的工作：

1.樹立整體意識加強管理合作，強化綠色發(fā)展理念

黨的十八大提出了“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展”的執(zhí)政理念和“建設(shè)美麗中國”的美好目標。廣義而言，“綠色發(fā)展”可以詮釋為“生態(tài)健康、經(jīng)濟綠化、社會公平、人民幸?！彼膫€方面的有機統(tǒng)一。[5]而稅制改革與創(chuàng)新有利于促進綠色發(fā)展，同時對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展及兩型社會建設(shè)也具有重要的推動作用。因此，長株潭城市群作為建設(shè)兩型社會實驗區(qū)一定要將城市群作為一個整體，樹立整體意識大膽創(chuàng)新，對長株潭城市群內(nèi)部的所有稅收制度與政策進行清理和調(diào)整，切實理順稅收征管關(guān)系，建立互惠互利的稅收分配機制，加強城市內(nèi)稅收協(xié)調(diào)與合作。同時，我們要先行先試的勇氣改革城市群內(nèi)的消費稅，強化綠色發(fā)展理念。事實上，消費稅的制度設(shè)計在邏輯上天然與綠色發(fā)展理念相吻合，但由于現(xiàn)行消費稅征稅范圍不完整、稅率設(shè)計偏低及征稅環(huán)節(jié)存在漏洞因而導致消費稅難以有效發(fā)揮對綠色發(fā)展的促進作用。因此我們必須完善消費稅的征稅范圍、適當提高稅率和加強稅收征管來強化綠色發(fā)展理念和有效促進綠色發(fā)展。

2.完善現(xiàn)有稅種嘗試新的稅種，發(fā)揮綠色導向功能

綠色稅收是指政府為為了保護環(huán)境籌集環(huán)境保護資金，合理開發(fā)利用自然資源，強化納稅人環(huán)境保護行為，推行綠色生產(chǎn)和消費，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標而征收的一系列稅及稅收措施的總稱。如前所述，我國現(xiàn)行的稅制不利于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展和兩型社會建設(shè)，要想在長株潭城市群獲得兩型社會建設(shè)實驗的成功，我們必須長株潭城市群率先嘗試完善和“綠化”相關(guān)稅種，發(fā)揮綠色稅收的導向功能。如按前述要求調(diào)整消費稅，根據(jù)資源節(jié)約和環(huán)境友好的目標改革增值稅、優(yōu)化所得稅、完善資源稅、改進城市維護建設(shè)稅、適時開征環(huán)境保護稅和燃油稅等新的稅種，強化綠色導向功能，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，

3.優(yōu)化稅收優(yōu)惠調(diào)整減免政策，促進兩型社會建設(shè)

在改革與完善相關(guān)稅種的基礎(chǔ)上，要想確保兩型社會建設(shè)取得成功，我們還必須調(diào)整和優(yōu)化稅收優(yōu)惠和減免政策。為了鼓勵社會對資源節(jié)約和環(huán)境保護方面的投入，長株潭城市群可對該試驗區(qū)內(nèi)符合兩型社會建設(shè)目標的行業(yè)和企業(yè)實行所得稅優(yōu)惠、稅前還貸及提高固定資產(chǎn)折舊率等優(yōu)惠措施，率先優(yōu)化相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，吸引社會資金加大對兩型產(chǎn)業(yè)的投入。在調(diào)整有關(guān)減免稅政策方面，我們不僅可對長株潭城市群內(nèi)開辦的環(huán)境保護型、資源節(jié)約型的高新企業(yè)實行減免稅政策，而且也可以對城市群內(nèi)廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)實行減免稅政策，另外對于一些關(guān)鍵性的、節(jié)約和環(huán)保效益顯著但因價格等因素制約其推廣的重大設(shè)備和產(chǎn)品，城市群可在一定期限內(nèi)實行增值稅減免政策等。同時，我們還可在城市群內(nèi)將生物性化肥農(nóng)藥和可降解塑料列入可減免稅范圍，取消劇毒農(nóng)藥、農(nóng)膜等減免稅政策。通過優(yōu)化稅收優(yōu)惠調(diào)整減免政策來發(fā)揮稅收對符合國家政策經(jīng)濟的引導和激勵作用，從而促進長株潭兩型社會的建設(shè)。

[1] 武普照,吳 昊.建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的財稅政策研究[J].山東財經(jīng)學院學報，2006,(1):39-42

[2] [美]威廉.J.鮑莫爾，華萊士.E.奧茨著．循環(huán)經(jīng)濟理論與政策設(shè)計[M].嚴旭陽譯.北京：經(jīng)濟科學出版社，2003:148.

[3] 韓慶華.促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2009:197.

[4] 宇 紅.改革現(xiàn)行稅制,促進長株潭兩型社會建設(shè)[J].學術(shù)論叢，2008,(44):84-85.

[5] 牛文元.中國科學發(fā)展報告2010[M].北京:科學出版社,2010:4.

A Research on the Countermeasures of Finance and Taxation Law on the Construction of Resource Conserving and Environment Friendly Society of Changzhutan Agglomeration

LI Ping
(Hunan Women’s University, Changsha 410004, Hunan, China)

Fiscal policy is an important means of macroeconomic regulation and control. After the Changzhutan agglomeration in the approved as “Resource Conserving and Environment Friendly Society” construction of comprehensive reform of the trial area, Changzhutan area in the fi scal and taxation system is quickly made some countermeasures. But because of the lack of fi nancial investment, single regulation means and taxation system lacking overall coordination, and the concept of circular economy and green taxation idea is not strong limitations of the current tax system, it is difficult to play an effective role in promoting the “resource conserving and environment friendly society” construction. Therefore, it is proposed to take a development road in Changzhutan agglomeration, and we must regard “Huxiang spirit of daring to be the fi rst” and the circular economy and green taxation theory as the guide, overcome the existing tax system of constraints and institutional barriers the positive test, and boldly innovate. It puts forward some innovative suggestions as to the fi scal and taxation.

circular economy; Resource Conserving and Environment Friendly Society; fi scal and tax law system

D922

A

1673-9272(2014)04-0079-04

2014-05-06

湖南省教育廳高?？蒲幸话沩椖浚骸皟尚蜕鐣ㄔO(shè)和財稅制度的創(chuàng)新研究”（編號：11C0687）。

李 平（1973-），男，湖南隆回人，湖南女子學院講師，研究方向：經(jīng)濟法學及女性權(quán)益維護。

[本文編校：徐保風]