張躍進+陳鈞+徐曉明

新形勢下，紀檢監(jiān)察機關(guān)如何運用法治思維與法治方式，履行黨章賦予的職責，保證黨的決策得到有效實施，公權(quán)力的行使得到有效規(guī)范，違法違紀行為得到有效查處，群眾與黨員合法權(quán)益得到有效維護？實踐證明，堅持群眾路線不動搖，推進紀檢監(jiān)察工作不斷走向開放，樹立紀檢監(jiān)察工作公信力是關(guān)鍵。推進紀檢監(jiān)察工作開放性實踐，不僅是超越傳統(tǒng)封閉式紀檢監(jiān)察工作機制，更是回應現(xiàn)代社會治理的迫切需求。

一、開放的緣由動力：外部環(huán)境與自身建設(shè)的現(xiàn)實需求

執(zhí)政環(huán)境的調(diào)適需要向紀檢監(jiān)察工作注入開放性內(nèi)涵。隨著改革開放和全球化的進一步深化、新媒體的廣泛運用，黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了很大變化，黨的建設(shè)處于一種全面開放的環(huán)境之下。這必然要求紀檢監(jiān)察工作在理念上主動調(diào)適、方法上及時跟進，遵循民主的途徑、法律的程序，構(gòu)建開放性工作格局機制；把公眾參與作為紀檢監(jiān)察工作的力量源泉，確保決策更加科學、民主，推動形成科學的制度規(guī)范體系，規(guī)范高效查處損害群眾利益的違紀違法案件，將權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里。

民本性的體現(xiàn)需要以群眾路線為根本的開放性工作模式作保障。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本路線，堅持群眾路線就是要體現(xiàn)民本價值追求。就紀檢監(jiān)察工作而言，要改變傳統(tǒng)工作模式，樹立民本價值理念，推動紀檢監(jiān)察工作走出“深閨”；將工作融入群眾之中，將工作思路、制度規(guī)范、決策程序、監(jiān)督渠道等公布于眾，與人民群眾進行有效的互動交流，接受群眾的評判與監(jiān)督；準確把握黨委政府工作重點與人民群眾的利益關(guān)注點，確保紀檢監(jiān)察工作體現(xiàn)“權(quán)由民所賦”、“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”的民本價值要求。

公信力的樹立需要雙向互動式工作機制作基礎(chǔ)。公信力是紀檢監(jiān)察工作的生命力所在，強化公眾參與是提升紀檢監(jiān)察工作公信力的必然路徑安排。強化公眾參與一方面有利于在全社會建立靈敏快速的信息溝通和反饋機制，打破信息封鎖和壟斷，推動形成信息均衡式紀檢監(jiān)察工作決策機制，有效提升反腐倡廉實效性；另一方面，有利于推動紀檢監(jiān)管監(jiān)督權(quán)力運行環(huán)境不斷趨向透明，社會公眾能夠從深層次上準確認識與把握紀檢監(jiān)管權(quán)力運行行為，增進對紀檢監(jiān)察工作的理解。比如，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)2012年立案調(diào)查的案件中，線索來源于群眾舉報的占到41.8%。

二、開放的現(xiàn)實制約：理念與實踐層面亟待解決的問題

開放主動性理念有待確立。紀檢監(jiān)察工作開放不是被動撞擊式公開，而是主動出擊式服務(wù)；不是單向靜態(tài)式公開，而是雙向動態(tài)式交流。受傳統(tǒng)封閉式工作思維的影響，目前，紀檢監(jiān)察工作開放性實踐更多的是一種被動撞擊式公開，開放主動性理念有待加強。網(wǎng)絡(luò)反腐實踐就說明了這一問題。許多案件往往是由社會公眾揭露一些腐敗問題，在網(wǎng)絡(luò)等新興媒體參與聚焦、發(fā)酵，形成強大的社會輿論監(jiān)督壓力的情況下，地方紀檢監(jiān)察機關(guān)才進行被動式的信息回應。這種應對模式顯然與開放性工作模式不相吻合。

開放性基本內(nèi)涵有待統(tǒng)一。紀檢監(jiān)察工作開放性實踐是一個系統(tǒng)性、體系化工程，它需要完備的理論來支撐。盡管各地已開始進行開放性實踐，但總體處于一種星星之火式的自主探索創(chuàng)新狀態(tài)。在目前中央層面上尚未對開放性基本內(nèi)涵作出統(tǒng)一規(guī)定的情況下，實踐中的不一致、不規(guī)范問題比較突出，宏觀性和抽象性的規(guī)定多，程序化、精細化的規(guī)定少。公眾參與的途徑匱乏，想?yún)⑴c卻經(jīng)常參與無門；參與的具體環(huán)境不佳，可參與卻面臨參與梗阻；參與的渠道不暢，能參與卻往往不得要領(lǐng)。最終，對紀檢監(jiān)察工作的開放度也有直接的影響。

開放性制度位階有待提升。紀檢監(jiān)察工作開放性實踐涉及紀檢監(jiān)察工作體制機制、方式和方法的創(chuàng)新，需要強有力的制度推動力與多元的推動手段加以保障。目前，關(guān)于推進開放性實踐的制度普遍存在制度位階低的問題，缺少來自中央層面的制度規(guī)范的有力支撐，開放性制度建設(shè)更多地呈現(xiàn)為一種碎片化特征。需要通過進一步提升開放性制度位階，加強頂層制度設(shè)計，按照積極穩(wěn)妥推進的原則，將推進開放性實踐中的臨時性動議轉(zhuǎn)化為常態(tài)化制度安排，推進紀檢監(jiān)察工作開放性實踐逐步由術(shù)語的凌亂凝練為一致，由制度的零碎發(fā)展到統(tǒng)一，由實踐的零星試點過渡到全面推行。

三、開放的路徑方向：構(gòu)建以民本價值為導向的開放新機制

構(gòu)建以公眾參與為內(nèi)核的開放格局。強調(diào)公眾參與、注重開放性已成為新時期世界各國反腐工作的新要求。為此，《聯(lián)合國反腐敗公約》倡議各締約國“推動公共部門以外的個人和團體”，“積極參與預防和打擊腐敗”。紀檢監(jiān)察工作開放性實踐應以保障公眾參與為目標導向，確保既讓公眾能看得懂，也能參與進去。一是推動開放功能的提升。一方面，豐富公眾參與載體，增強民意采集功能、公眾直接參與功能，充分聽取社會公眾意見，推動形成反腐合力；另一方面，著力反腐信息交流與互動，將公眾視線聚焦到反腐倡廉重點、焦點上，及時發(fā)現(xiàn)問題，查弊堵漏，增強反腐預警功能。如中央紀委公布“兩節(jié)”期間公款送禮吃喝等舉報電話。二是推動開放模式的轉(zhuǎn)型。強化從粗放離散式開放向集成系統(tǒng)式開放轉(zhuǎn)變，確保紀檢監(jiān)察決策過程、制度執(zhí)行等各項事務(wù)規(guī)范有序公開；從依賴傳統(tǒng)形式、偏重事后結(jié)果的公開，向加強新媒體運用、注重過程性信息的公開轉(zhuǎn)變；從單向、單軌運作，向自上而下的信息傳達與自下而上的信息謀求雙向互動交流轉(zhuǎn)變。三是推動開放要素的培育。在開放主體層面上，紀檢監(jiān)察機關(guān)應當從主觀理念上確立主動服務(wù)意識，強化合作與包容精神的培育；在開放受眾層面上，不斷提升公眾參與意識、培育公眾參與能力，推動公眾參與從消極被動向積極主動轉(zhuǎn)變，從局限于自身利益的訴求向關(guān)注公共利益轉(zhuǎn)變；在開放平臺層面上，推進形成以專門機關(guān)與社會公眾之間互動、社會公眾相互間的互動為主體的公眾參與共振平臺。

健全以紀監(jiān)機關(guān)為主導的開放機制。開放工作模式之下，紀檢監(jiān)察機關(guān)不再神秘，而紀檢監(jiān)察工作則更多地體現(xiàn)為一種平等基礎(chǔ)之上的合作治理模式。深化紀檢監(jiān)察工作開放，需要紀檢監(jiān)察機關(guān)主動作為，重在創(chuàng)新力，成在行動力。

首先，構(gòu)建開放的制度建設(shè)機制?？朔白哉f自話”傾向，樹立“開門”建制度思路，鑄牢制約權(quán)力的“制度鐵籠”。制度立項起草開放。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成制度立項，確保制度安排既必要又契合民意。制度草案審議開放。通過召開調(diào)查、論證、聽證等方式，廣泛征求社會各界對制度草案的意見，努力提升制度建設(shè)民主化與科學化水平。制度績效評價體系開放。通過制度廉潔性評估、引入第三方調(diào)查、社會公眾評議等，確保制度得到正確有效執(zhí)行。endprint

其次，構(gòu)建開放的信訪舉報機制。暢通信訪舉報渠道。通過開設(shè)網(wǎng)上舉報“直通車”、開通電話舉報“專用線”、設(shè)立反腐倡廉“民情采集點”等手段，拓展民意訴求表達渠道。豐富辦信主體。邀請專家學者、公眾人物等參與重大疑難信訪案件聽證，依法邀請舉報人參與信訪核查工作，推動形成多元辦信主體格局。完善辦信反饋通報機制。在對實名舉報做到有件必答的同時，通過各種渠道向社會公開通報案件結(jié)果，充分保障社會公眾知情權(quán)，為紀檢監(jiān)察機關(guān)與社會公眾之間信任的構(gòu)建提供強有力的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

再次，構(gòu)建開放的個案決策機制。引入聽證程序，為違法違紀行為人提供一個聽取紀檢監(jiān)察機關(guān)意見以及進行自我陳述意見和申辯質(zhì)證的制度化平臺。建立案件審理證據(jù)公開制度，在保障證人、檢舉人等相關(guān)人員權(quán)利的前提下，將擬認定的主要證據(jù)向被調(diào)查人公開。實行審理助辯制度，在保障受處理對象正當法律程序權(quán)利的情況下，確保紀檢監(jiān)察機關(guān)更加客觀公正地作出處理決定。

最后，構(gòu)建開放的信息發(fā)布機制。建立重大典型案件公開制度，更加準確地向社會公眾發(fā)出具有政府公信力的權(quán)威的聲音，防止出現(xiàn)信息誤導；建立案件處理情況查詢制度，讓社會公眾更加方便地了解被查詢?nèi)说腻e誤性質(zhì)、處分檔次、適用依據(jù)等；建立紀檢監(jiān)察新聞發(fā)言人制度，把反腐倡廉中心工作與媒體關(guān)注點、人民群眾關(guān)心點緊密結(jié)合起來，充分展示、樹立紀檢監(jiān)察機關(guān)開放、自信的形象。

打造以制度規(guī)范為引領(lǐng)的開放環(huán)境。盡管近年來我國紀檢監(jiān)察工作開放步伐不斷加快，但按照法治化的標準推進紀檢監(jiān)察工作開放性實踐，仍需要進一步強化。首先，推動形成兼容并包的開放理念。理念是行動的先導，從封閉運行走向透明公開，既是反腐策略的轉(zhuǎn)變，更是反腐理念的根本性變革。對紀檢監(jiān)察機關(guān)而言，要秉承服務(wù)、責任、平等、高效理念，依法推進開放性實踐。對公眾訴求及時回應關(guān)切，對特殊、敏感性工作，堅持審慎、適度、漸進的原則，把握好節(jié)奏、力度和進度；對社會公眾而言，要秉持理性、客觀的態(tài)度，既積極、主動，又有序、有節(jié)，力爭通過積極參與、理性互動，與紀檢監(jiān)察機關(guān)一起形成同頻共振的反腐合力。其次，推動形成開放的制度規(guī)范體系。從頂層政策設(shè)計和基層實踐兩個層面進一步完善相關(guān)法律制度，為開放性實踐提供制度規(guī)范支撐。堅持法治反腐的理念，按照群眾性、互動性、實效性和穩(wěn)妥性原則，不斷完善反腐倡廉實體和程序方面的法律規(guī)范，通過對公眾參與內(nèi)容、參與形式以及參與途徑等方面作出明確規(guī)定，進一步提升開放性實踐的針對性、操作性與實效性。最后，推動形成開放的組織推動體系。充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬抓總作用，在反腐倡廉開放性實踐中統(tǒng)籌設(shè)計、部署推進，保證開放性實踐依法規(guī)范有序進行。紀檢監(jiān)察機關(guān)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的組織、宣傳部門及司法、審計機關(guān)等，努力消除信息阻隔，打破信息壁壘，推動形成互聯(lián)互通式信息共享機制，為開放性實踐提供信息保障。通過健全紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域合作、案件移送等工作協(xié)同制度，進一步增強系統(tǒng)內(nèi)的信息交流與互動，為“老虎”、“蒼蠅”一起打創(chuàng)造良好的執(zhí)法執(zhí)紀環(huán)境。

（張躍進：中共揚州市委常委、市紀委書記；陳鈞：揚州市紀委法規(guī)研究室主任；徐曉明：揚州市法制辦監(jiān)察室主任）

責任編輯：戴群英endprint