陳天華+甘森坤

摘要：

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)υ械逆?zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法能力提出了新的挑戰(zhàn)，目前我國(guó)鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法開始遭受到前所未有的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法狀況不容樂觀，世情、國(guó)情的深刻變化刻考驗(yàn)著鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法能力，需要采取有效、有力的措施破除鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法中存在的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

鎮(zhèn)級(jí)政府；執(zhí)法困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）01-0161-02

1 鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的概念辨析

行政執(zhí)法的內(nèi)涵和外延的界定是評(píng)析鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的基點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)行政法理論界對(duì)行政執(zhí)法的界定尚有分歧。筆者認(rèn)為鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法不同于行政管理，行政執(zhí)法作為行政管理行為的一部分，是指鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)特定人及對(duì)特定事的外部處理行為，其中并不包括對(duì)于政策的執(zhí)行行為，政策僅在宏觀方面起指導(dǎo)作用，而不應(yīng)成為鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的依據(jù)。筆者認(rèn)為鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法是指鎮(zhèn)級(jí)政府及其管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)行使法定職權(quán)，履行法定義務(wù)的并對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的具體行政行為。

2 鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

改革開放以來基層政府執(zhí)法狀況已取得了很大程度的改善。首先，一些基層鎮(zhèn)級(jí)政府已經(jīng)開始注重對(duì)基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)，定期或不定期組織基層執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法理論和執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，主要集中組織基層行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律、法規(guī)，使相關(guān)執(zhí)法人員深刻的了解和掌握相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)而明確了基層行政執(zhí)法的權(quán)力范圍和權(quán)力界限，明確執(zhí)法流程，進(jìn)一步提高了基層執(zhí)法人員的執(zhí)法程序意識(shí)及執(zhí)法文書制作的規(guī)范化能力，有力的促進(jìn)了基層鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法效率的提高。其次，基層政府執(zhí)法水平取得了穩(wěn)步的提高，在全國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣、市區(qū)正在努力采用委托執(zhí)法的方式進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)工作，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法人員有了更多機(jī)會(huì)與縣級(jí)執(zhí)法部門的執(zhí)法人員進(jìn)行交流和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)了工作能力，提高了執(zhí)法水平。最后，基層政府的執(zhí)法環(huán)境有了很大的改善，運(yùn)用現(xiàn)代化的交通工具深入基層農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行普法宣傳，發(fā)放宣傳資料，已經(jīng)成為一些鎮(zhèn)級(jí)政府的重要工作，此外還積極開展基層行政執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)咨詢等活動(dòng)，把環(huán)境保護(hù)類、涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)類、勞動(dòng)保障類、動(dòng)物防疫類與基層社會(huì)公眾生活密切相關(guān)的法律、法規(guī)最大限度的進(jìn)行深入宣傳，耐心接受廣大社會(huì)公眾的咨詢，并在一些村（社區(qū)）組織法律知識(shí)競(jìng)賽，有力的將法律知識(shí)以立體化的方式宣傳開來，使廣大基層社會(huì)公眾的法律意識(shí)也有了較大幅度的提高。盡管當(dāng)前鎮(zhèn)級(jí)政府在行政執(zhí)法方面取得了一些成績(jī)，但離基層法治政府還有一段距離，還有很長(zhǎng)的路要走，我國(guó)鎮(zhèn)級(jí)政府在行政執(zhí)法中還存在許多亟需解決的問題，而如何解決這些新出現(xiàn)的問題成為了非常緊迫的任務(wù)。

3 鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法中存在的問題

3.1 鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法體制不暢、執(zhí)法權(quán)限過小問題

鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法存在著固有的矛盾，關(guān)鍵在于基層鎮(zhèn)級(jí)政府雖然屬于法定行政主體但享有的行政執(zhí)法權(quán)限確實(shí)比較小，行政執(zhí)法體系設(shè)置不科學(xué)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，職權(quán)與職責(zé)的匹配脫節(jié)，造成基層政府的權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重失衡，造成鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法常陷入“有名無實(shí)”的怪圈。由于憲法與相關(guān)組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的執(zhí)法權(quán)限不明確甚至存在重疊及交叉部分，行政扯皮也就有了空間，而設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商所、派出所、國(guó)土所等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)派遣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及實(shí)施相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)，往往“心有余而力不足”陷入執(zhí)法兩難境地，行政不作為也就日漸滋生。

3.2 鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法缺乏基層社會(huì)公眾的配合與參與問題

基層社會(huì)公眾法律意識(shí)不強(qiáng)，鎮(zhèn)農(nóng)村區(qū)域遠(yuǎn)離城市，基層農(nóng)村社會(huì)公眾通常以村規(guī)民約作為行為準(zhǔn)則，對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)一般停留在過去“殺人償命”、“欠債還錢”的淺薄法律認(rèn)識(shí)上，一方面由于基層鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法信息公開不暢，基層社會(huì)公眾對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法事項(xiàng)一直不明了，鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法作為一種新事物，基層社會(huì)公眾基于習(xí)慣，通常存在僥幸心理，認(rèn)為民不舉、則官不究，當(dāng)真出了事，要落到涉及自身利益時(shí)，通常摸不著頭腦不知如何處理，甚至一些基層社會(huì)公眾存在只想享受權(quán)利，不愿承擔(dān)義務(wù)的錯(cuò)誤思想意識(shí)，對(duì)個(gè)人利益異常關(guān)切，對(duì)于集體利益和國(guó)家利益比較淡漠，甚至漠不關(guān)心，存在觀望、搭便車心態(tài)，由于缺乏大局觀念和全局觀念，缺乏參與意識(shí)，時(shí)常對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法采取不配合或者不參與的軟抵抗的態(tài)度，使基層鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法難以向前推進(jìn)。

3.3 鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法執(zhí)行難、執(zhí)行力弱問題

鎮(zhèn)級(jí)政府由于執(zhí)法機(jī)能的不健全，執(zhí)法體制矛盾多，執(zhí)法力量也相對(duì)于城市比較薄弱等諸多缺陷，使基層政府的執(zhí)法效果甚微，目前基層執(zhí)法中存在的隨意性與疏松性嚴(yán)重消減了基層鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)法影響力，降低了基層鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法權(quán)威，當(dāng)前在一些已經(jīng)設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法中隊(duì)的鎮(zhèn)級(jí)政府，許多執(zhí)法事項(xiàng)都需要城管執(zhí)法中隊(duì)的參與，鎮(zhèn)級(jí)政府基本沒有一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法力量顯得勢(shì)單力薄，無法承擔(dān)一些復(fù)雜執(zhí)法事項(xiàng)。再者還存在某些行政官員“打招呼”因素的不當(dāng)干預(yù)，鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法無功而返的情況經(jīng)常發(fā)生，最后隨著時(shí)間的推移，不了了之的執(zhí)法事項(xiàng)也就逐漸增多。

3.4 鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)督問題

鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法權(quán)限不明，上級(jí)政府監(jiān)督也很有限，鎮(zhèn)級(jí)人大監(jiān)督乏力，基層社會(huì)公眾對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法監(jiān)督幾乎很少具有積極性，使得鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域行政違法行為，不能得到及時(shí)、有效的處理。出現(xiàn)一些鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域行政違法行為持續(xù)時(shí)

間之長(zhǎng)，也就不足為怪，甚至有的鎮(zhèn)區(qū)違章建筑能屹立5年而不倒，實(shí)在令人費(fèi)解。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的環(huán)境污染企業(yè)無污染物處理設(shè)施或有污染物處理設(shè)施不運(yùn)行，排污不斷，直到出現(xiàn)了“癌癥”村極端現(xiàn)象、才發(fā)覺應(yīng)該采取措施，往往難以彌補(bǔ)所遭受的損失，所花費(fèi)的代價(jià)也是更大。endprint

3.5 鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法保障機(jī)制缺失問題

當(dāng)前鎮(zhèn)級(jí)政府還是習(xí)慣于“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，還沒有形成一種長(zhǎng)效機(jī)制，甚至有時(shí)基于一時(shí)的需要或者要應(yīng)付上級(jí)檢查，采用“突擊式”執(zhí)法，雖然在一定程度上會(huì)取得短暫的成績(jī)，但也會(huì)存在很大概率的“返潮”現(xiàn)象，陷入了“一執(zhí)就好、一停就亂”的極端反復(fù)之中，導(dǎo)致基層鎮(zhèn)級(jí)執(zhí)法人員疲于奔波，有時(shí)甚至還會(huì)遇到家族式人員的暴力抗法行為。再者在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)得不到有效保障已經(jīng)成為一項(xiàng)急需要解決的問題。目前上級(jí)政府所撥付的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足基層政府執(zhí)法工作的需要，就目前而言一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法硬件設(shè)備很大程度上還停留在上世紀(jì)水準(zhǔn)并沒有得到有效的更新，有時(shí)執(zhí)法時(shí)甚至還需要向其他基層單位借用、借調(diào)車輛，其執(zhí)法效果可想而知。

4 關(guān)于解決鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法問題的幾點(diǎn)思考

4.1 健全立法擴(kuò)大對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法的授權(quán)范圍

基層鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法需要制度性支撐，需要頂層設(shè)計(jì)。委托執(zhí)法、派駐性執(zhí)法畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，筆者認(rèn)為需要現(xiàn)有法律、法規(guī)授予鎮(zhèn)級(jí)政府相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，如：劃撥給鎮(zhèn)級(jí)政府一定的行政處罰權(quán)，雖然鎮(zhèn)級(jí)政府沒有限制人身自由的權(quán)力，但可以賦予其他種類的行政處罰權(quán)。將以往花大部分時(shí)間進(jìn)行的外部協(xié)調(diào)機(jī)制變?yōu)殒?zhèn)級(jí)政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度的減少以前的相互推諉與相互扯皮不作為現(xiàn)象，同時(shí)有利于處理突發(fā)性事件，為基層鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法增添“殺手锏”，從根本上改變執(zhí)法手續(xù)多，執(zhí)法手段無力狀況。

4.2 營(yíng)造公開、透明的鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法環(huán)境

鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法涉及的執(zhí)法內(nèi)容具有太多的繁雜性，如何理清鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法權(quán)限，以及撇清與縣級(jí)執(zhí)法部分的權(quán)限沖突，需要鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法具有更大的公開透明性。行政公開是指?jìng)€(gè)人或者團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息，通常稱這種權(quán)利為了解權(quán)。筆者認(rèn)為在鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)設(shè)立執(zhí)法辦事大廳，讓鎮(zhèn)級(jí)政府直屬事業(yè)單位性質(zhì)的各種所、站、服務(wù)中心進(jìn)住設(shè)立辦事窗口，讓基層社會(huì)公眾對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)限一目了然，具有極大的現(xiàn)實(shí)意義，這樣基層社會(huì)公眾才有可能積極配合基層行政執(zhí)法工作。與此同時(shí)在鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法辦事大廳內(nèi)對(duì)相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)（包括委托執(zhí)法書中的行政執(zhí)法權(quán)種類及責(zé)任承擔(dān)）進(jìn)行詳細(xì)闡明也是必不可少的。這就涉及到鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)及其省、市級(jí)地方政府規(guī)章的有效梳理，分類編撰問題。同樣還應(yīng)充分運(yùn)用報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等傳統(tǒng)宣傳媒體力量和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)新媒體的宣傳力量，使法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳特色鮮明、并以基層社會(huì)公眾喜聞樂見的方式展現(xiàn)出來，再加上執(zhí)法宣傳點(diǎn)的建設(shè)，進(jìn)而將法律意識(shí)最大限度的深植于基層社會(huì)公眾的思想意識(shí)之中。

4.3 加強(qiáng)關(guān)于鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)法能力建設(shè)

首先，堅(jiān)持公平、公正執(zhí)法、提高執(zhí)法公信力。堅(jiān)持法律面前人人平等，對(duì)于任何違法違規(guī)的人都應(yīng)一視同仁，不管是有背景還是沒有背景的，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，只能對(duì)事，不對(duì)人?；鶎渔?zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法者更應(yīng)站在客觀公正的立場(chǎng)上，本著維護(hù)社會(huì)公平正義為己任，切實(shí)履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。其次，基層鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，不斷提高信息技術(shù)的應(yīng)用能力，信息技術(shù)的快速發(fā)展，為有效解決對(duì)基層行政執(zhí)法需求量增長(zhǎng)與鎮(zhèn)級(jí)政府原有執(zhí)法能力提高之間的矛盾提供了重要平臺(tái)。最后，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事，行政執(zhí)法作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定公權(quán)力，具有不可收買性，任何人都不得以此來謀求私利，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)已經(jīng)成為行政執(zhí)法的最基本要求。再者鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法面對(duì)的行政相對(duì)人通常為基層社會(huì)公眾，他們對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)，比較淺薄，一些鄉(xiāng)村社會(huì)中的“人情風(fēng)”、“世俗風(fēng)”，會(huì)不同程度的影響到基層行政執(zhí)法者，但作為國(guó)家行政權(quán)的行使者更需要堅(jiān)定“法治思維”思想意識(shí)。

4.4 全面增強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法的監(jiān)督力度

根據(jù)現(xiàn)代組織系統(tǒng)控制理論，在一個(gè)組織系統(tǒng)中，有一個(gè)執(zhí)行行為系統(tǒng)，就需要有一個(gè)控制系統(tǒng)或者說監(jiān)督系統(tǒng)存在，通過控制系統(tǒng)或者監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)執(zhí)行行為及時(shí)糾偏，才能保證組織系統(tǒng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)有序、高效運(yùn)行。筆者認(rèn)為在加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)力作用，而今基層社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)日漸開始覺醒，其對(duì)政府的監(jiān)督力量已經(jīng)不容小覷，新聞媒體作為一種揭示社會(huì)現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)有力的陽光力量，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法產(chǎn)生了較強(qiáng)的外部監(jiān)督作用，社會(huì)輿論的力量使得基層政府執(zhí)法不足的一面得以展現(xiàn)，同時(shí)促使鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法向正方向邁進(jìn)。注重引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與、清除基層執(zhí)法盲區(qū)應(yīng)成為基層鎮(zhèn)級(jí)政府在執(zhí)法方面的首要任務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的信息傳遞作用，建立鎮(zhèn)級(jí)政府“陽光行政執(zhí)法”網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)是比較具有操作性的可行措施，如今信息網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展，微博、微信的興起，對(duì)于廣大基層社會(huì)公眾所反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題（如環(huán)境、衛(wèi)生方面的行政執(zhí)法問題），應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)收集信息、及時(shí)調(diào)查取證，及時(shí)回復(fù)跟帖，及時(shí)公布行政執(zhí)法處理結(jié)果，做到常更新、常刷新保持“常青感”。力求對(duì)每一件基層行政執(zhí)法案件，做到及時(shí)處理、及時(shí)回復(fù)。讓行政相對(duì)人參與到鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法過程中來，有利于樹立基層鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)威，更有利于解決“看不到”的問題，同時(shí)讓基層社會(huì)公眾也能體驗(yàn)到為法治中國(guó)建設(shè)做貢獻(xiàn)的主人翁感，尤其對(duì)于那些實(shí)名舉報(bào)，經(jīng)查證屬實(shí)的案件，給予舉報(bào)人一定的行政獎(jiǎng)勵(lì)，更有利于調(diào)動(dòng)基層社會(huì)公眾參與基層行政執(zhí)法的積極性。

4.5 進(jìn)一步完善鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法保障機(jī)制

首先切實(shí)提高鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法人員素質(zhì)，我國(guó)法律在現(xiàn)實(shí)中不能得到很好實(shí)施的原因之一是與執(zhí)法者的素質(zhì)有一定的關(guān)系，制定得再好的法律在某些素質(zhì)低下的執(zhí)法者手中也會(huì)變得面目全非，提高執(zhí)法者素質(zhì)成為目前我國(guó)在執(zhí)法中體現(xiàn)以人為本精神的重要任務(wù)。目前切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)，不管是縣級(jí)執(zhí)法部門還是鎮(zhèn)級(jí)政府，都要引起足夠的重視，而加大對(duì)鎮(zhèn)級(jí)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度是重中之重，著力提高他們的職業(yè)素質(zhì)和思想道德素質(zhì)，兩者不可偏廢。其次，拓寬基層鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，目前應(yīng)加大對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的投入力度，切實(shí)將基層鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法建設(shè)作為國(guó)家財(cái)政支出和扶持的主要事項(xiàng)，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較差的鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)由省、市級(jí)政府進(jìn)行定向財(cái)政支扶，以解決經(jīng)費(fèi)緊缺問題。最后，著力對(duì)基層鎮(zhèn)級(jí)政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行必要的改革，鎮(zhèn)級(jí)政府政績(jī)考核應(yīng)以鎮(zhèn)級(jí)政府行政執(zhí)法的執(zhí)法案件效果為依據(jù)，這也是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。上級(jí)政府更應(yīng)積極為鎮(zhèn)級(jí)政府“松綁”，給鎮(zhèn)級(jí)政府“放權(quán)”，使鎮(zhèn)級(jí)政府找準(zhǔn)角色，有所為，有所不為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層法治政府之路。endprint