徐歡

摘 要：當(dāng)前學(xué)界關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的探討主要集中在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的必要性、實(shí)踐模式、現(xiàn)狀問題以及建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的建議四大方面。但全國各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險仍然存在諸多問題，如政府責(zé)任缺失、政策缺乏強(qiáng)制性、保障水平低等，迫切需要為失地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的養(yǎng)老保險制度。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；綜述

隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民喪失了之前擁有的土地，成為“失地農(nóng)民”。這一群體總體文化程度低，無技術(shù)特長，基本依靠體力活或征地補(bǔ)償生活。同時，青壯年失地農(nóng)民大多選擇外出務(wù)工，只留下老人在家，這給傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式帶來沖擊，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益突出。當(dāng)前學(xué)界的探討主要集中在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險建立的必要性、實(shí)踐模式、現(xiàn)狀及問題以及政策建議四方面。

1. 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險建立的必要性

1.1 失地農(nóng)民的定義

失地農(nóng)民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。劉菁認(rèn)為，失地農(nóng)民是指國家因法定原因而征用、征收農(nóng)村集體土地所造成的無地或少地的農(nóng)村居民。而李春斌則認(rèn)為，失地農(nóng)民，就是指失去土地的農(nóng)民。①

1.2 失地農(nóng)民的類型

劉萬兆等指出，我國農(nóng)民失地大概有3種情況：一是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展被征地，這些農(nóng)民離城市較近，土地補(bǔ)償額也相對較高，主要依靠城市務(wù)工、經(jīng)商獲得生活來源，大部分人還保留宅基地；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被征地，因修路、開渠、建水庫等土地被征用，但這些農(nóng)民的土地補(bǔ)償金不高，且遠(yuǎn)離城市，謀生手段較少，失地農(nóng)民的生活相對困難；三是工業(yè)用征地，其中一些失地農(nóng)民被選招為占地工。②

1.3 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的必要性

學(xué)界從多個維度對必要性進(jìn)行了探討。從失地農(nóng)民角度，王國軍認(rèn)為，“建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，一是可以彌補(bǔ)當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、失地農(nóng)民生活保障不足的情況，二是可以協(xié)助失地農(nóng)民做好未來生活的長遠(yuǎn)規(guī)劃，三是可以解決農(nóng)民失地又失業(yè)、生存與發(fā)展困難的問題?！贝送猓笠仓赋?，失地農(nóng)民面臨再就業(yè)困難、子女上學(xué)困難、醫(yī)療養(yǎng)老無保障等方面的問題，其中以“老無所養(yǎng)”這一問題最為嚴(yán)重，而僅憑政府的力量無法解決失地農(nóng)民的保障問題，因此建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度十分必要。③

從城鄉(xiāng)關(guān)系角度，鄭功成認(rèn)為，“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的缺失以及一次性補(bǔ)償政策的缺陷，造成失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題缺乏保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定?！蓖瑫r，金麗馥認(rèn)為，建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，一是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的根本要求，二是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，三是替代土地保障功能的合理選擇?！?/p>

從國家社會角度，嚴(yán)虹霞等指出，因征地引起的社會矛盾日益尖銳， 影響社會的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。為穩(wěn)定社會秩序，建設(shè)社會主義和諧社會，必須妥善解決失地農(nóng)民的安置問題，尤其是老年人的生活保障問題，必須建立起失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。④另外，鄔克彬指出，“建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是老齡化社會的必然要求?！?/p>

由此可見，從多個視角分析失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立都是有必要的，且具有十分重要的意義。

2. 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的實(shí)踐

2.1 以宏觀、微觀層面劃分

一些學(xué)者從宏觀層面對全國各地的各種保障模式進(jìn)行了梳理，如殷俊和李曉鶴將當(dāng)前我國各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)踐中的主要模式總結(jié)為北京“城?！?、上海“鎮(zhèn)?！薄⒅貞c“商?！?、青島“農(nóng)?！薄⒛暇盎旧畋Ｕ稀薄⒑贾荨半p低”、廣州“完全積累賬戶”等各具特點(diǎn)的模式。一些學(xué)者從微觀層面對養(yǎng)老保障資金的管理及籌集也進(jìn)行了總結(jié)。如，米紅和楊翠迎將當(dāng)前新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度概括為三種實(shí)踐類型：進(jìn)口補(bǔ)貼模式、出口補(bǔ)貼模式、進(jìn)出口雙補(bǔ)模式。

2.2 以責(zé)任主體劃分

大多學(xué)者把其分為社會保險和商業(yè)保險。失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式，即以各縣、市區(qū)人事勞動社會保障局為實(shí)施部門，運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。失地農(nóng)民商業(yè)養(yǎng)老保險模式，即以商業(yè)壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位， 各投保行政村交了保險費(fèi)后，簽訂保險合同，按合同規(guī)定，商業(yè)壽險公司履行給付養(yǎng)老金義務(wù)。

3. 我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及問題

關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及問題，目前較為普遍的是采用實(shí)證研究，從個案從而探討其推廣意義。有些學(xué)者探討了全國的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障情況，但因?yàn)槲覈鴧^(qū)域差異較大，結(jié)論的普適性不強(qiáng)。如李杰認(rèn)為，現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題主要有：缺乏權(quán)威有效的法律法規(guī)依據(jù)；阻礙被征地農(nóng)民的正常流動；制度缺乏前瞻性；社會老保險政策缺乏強(qiáng)制性；基金增值渠道不暢，運(yùn)營風(fēng)險較大。⑤

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在著諸多問題，可以包括以下幾個方面：

3.1政府責(zé)任缺失

不論采用社會養(yǎng)老保險還是商業(yè)養(yǎng)老保險模式，都強(qiáng)調(diào)了政府的責(zé)任。但是現(xiàn)有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在政府責(zé)任缺失問題。如周延等指出，政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題上存在著責(zé)任與義務(wù)的缺失，以犧牲失地農(nóng)民的利益為代價，為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益。漠視農(nóng)民利益，存在政府制度性尋租問題現(xiàn)象。⑥同時劉萬兆等認(rèn)為，我國政府財(cái)政支出用于社會保障的比例與其他國家相比是較低的。⑦

3.2政策缺乏強(qiáng)制性

史先鋒等的調(diào)查顯示，“政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的僅占8.3%。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，如理財(cái)能力不足、養(yǎng)老觀念相對滯后等，無法對自己的養(yǎng)老問題做出合理的安排。因此，本著對失地農(nóng)民負(fù)責(zé)的態(tài)度，目前的養(yǎng)老保險政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。”

3.3保障水平低

史先鋒等提到，“有22.1% 的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教?，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險。目前，各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在 200～300元，有的地區(qū)不到 100元，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無憂幾乎是不可能的?！?/p>

3.4保險基金管理不完善，監(jiān)督機(jī)制不足

保險費(fèi)籌集、管理和使用的機(jī)構(gòu)均設(shè)置在具體運(yùn)作部門地方勞動保障局之下，具有管理者和使用監(jiān)督者雙重身份，這不符合三權(quán)分離的國際通行做法。政府部門擠占、挪用養(yǎng)老保險基金的事件就難以從制度上徹底杜絕，所造成的虧空最終只能由國家財(cái)政承擔(dān)?？偠灾?，當(dāng)前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險還存在很多問題，大多學(xué)者認(rèn)為制度層面是深層次原因。

4. 建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建議

針對我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的問題，學(xué)者們的探討大體有以下四個方面：（1）將失地農(nóng)民完全納入社保體系，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險相銜接。劉萬兆等認(rèn)為，“失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們提供養(yǎng)老保障，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。”（2）建立完全積累制的個人賬戶模式。學(xué)界傾向于為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個人繳一點(diǎn)。如，袁斌等認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。（3）建立健全養(yǎng)老保險金的管理制度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金要實(shí)行單獨(dú)管理辦法，并且還要充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用對其進(jìn)行監(jiān)管。（4）建立土地出讓金按比例投入農(nóng)民養(yǎng)老保險的制度。如有學(xué)者以“土地?fù)Q保障”的政策建議，即強(qiáng)制從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度。

5.結(jié)語

關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的研究，我國學(xué)術(shù)界已取得一定的成果，尤其在制度建立、模式采用方面有了許多探索。同時也存在一些不足：首先，研究方法上缺乏整合。一部分基于某地案例研究，總結(jié)相應(yīng)對策；另一部分基于一般現(xiàn)狀展開論述。這兩大部分尚未實(shí)現(xiàn)有效整合，因而研究結(jié)論的針對性和普適性較差；其次，研究多局限于理論層面，缺乏系統(tǒng)性的制度建構(gòu)探討。

綜上，建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度需要我們從長遠(yuǎn)考慮，堅(jiān)持遵守社會保障提倡的基本生存權(quán)、公平性、普遍性、強(qiáng)制性、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。同時，也要求政府在實(shí)踐中勇于承擔(dān)責(zé)任，不斷地創(chuàng)新，以便更好地應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 劉菁. 論失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)[J].黨政干部論壇，2007（3）.

② 劉萬兆，盧闖，王春平，等.我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2007（6）： 36- 37.

③ 袁斌，陳樹文.我國失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度[J].大連海事大學(xué)學(xué)報， 2008（3）： 90- 93.

④ 嚴(yán)虹霞，張宏.失地農(nóng)民社會保障安置模式研究[J].南京社會科學(xué)，2007（5）： 103- 107.

⑤ 李杰.關(guān)于建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的思考[J].延邊大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2007（4）.

⑥ 周延，姚曉黎.政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險中責(zé)任和義務(wù)的缺失及完善[J].農(nóng)村觀察， 2006（2）： 40- 44.

⑦ 劉萬兆，盧闖，王春平，等.我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2007（6）： 36- 37.

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