馬靜

(長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，國(guó)家不斷加大對(duì)教育的財(cái)政投入力度，扎實(shí)推進(jìn)科教興國(guó)教育和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，中國(guó)教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出了建立以義務(wù)教育為核心、涵蓋學(xué)前教育和高中階段教育的基本公共教育服務(wù)體系。本文立足中國(guó)語(yǔ)境，通過(guò)分析中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出了推進(jìn)中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的具體對(duì)策。

一、基本公共教育服務(wù)體系的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)是指在一定社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，以保障公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為基本目的，由政府根據(jù)國(guó)家實(shí)際情況提供的，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件[1]?；竟卜?wù)包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等6個(gè)主要方面，其中教育處于最基礎(chǔ)和最核心的地位，需要將其擺放在突出的位置上。據(jù)此，我們可知基本公共教育服務(wù)就是指政府根據(jù)國(guó)家的實(shí)際情況在教育領(lǐng)域所提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，以確保與全體人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切實(shí)利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)得到滿足。那么，基本公共教育服務(wù)體系可以理解為由各種保障公民基本教育權(quán)的公共教育服務(wù)所組成完整體系[2]?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出了中國(guó)基本公共教育服務(wù)主要包括學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育(包括中等職業(yè)教育)3個(gè)部分，建立以義務(wù)教育為核心、涵蓋學(xué)前教育和高中教育的基本公共教育服務(wù)體系。同時(shí)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》明確提出,到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。

二、基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，中國(guó)加大了對(duì)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的力度，取得了可喜的成績(jī)，但從整體建設(shè)情況來(lái)看，中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系與發(fā)達(dá)國(guó)家基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)情況相比有一定的差距，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，教育財(cái)政投入逐年增加。中國(guó)高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，實(shí)施了科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)教育財(cái)政投入力度逐年增加：2003年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅為3 850.62億元，而2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到22 236.23億元，十年間國(guó)家財(cái)政性教育性經(jīng)費(fèi)增加了將近6倍，占GDP的比重也在逐步提升(表1)。

第二，城鄉(xiāng)教育發(fā)展較快。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，提出了科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，逐年增加教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入，不斷完善城鄉(xiāng)教育的基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量、教學(xué)設(shè)備等，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)費(fèi)減免等多種措施，促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育的快速發(fā)展。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，教育資源配置城鄉(xiāng)兩極化嚴(yán)重，城鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)支出的水平明顯高于農(nóng)村，導(dǎo)致了兩者之間的差距不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育二元化的發(fā)展局面。

第三，初步形成了完善的基本公共教育服務(wù)體系。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展與努力，中國(guó)已經(jīng)初步形成了完善的基本公共教育服務(wù)體系，主要包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育(包括中等職業(yè)教育)3個(gè)環(huán)節(jié)，即所謂的重點(diǎn)鞏固提高九年義務(wù)教育，基本普及高中教育和學(xué)前一年教育，完善以政府為主導(dǎo)、多種方式并舉的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策，建立健全基本公共教育服務(wù)體系。依據(jù)國(guó)家相關(guān)教育法律法規(guī)，初步建立了基本公共教育服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，以保障服務(wù)提供的規(guī)模和質(zhì)量、明確工作任務(wù)與支出責(zé)任、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展(表2)。

表12003～2012年中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)情況

表2 “十二五”時(shí)期基本公共教育服務(wù)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)

注：資料來(lái)源于《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》。

三、基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

在中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)取得一定成績(jī)的同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)也存在著一系列問(wèn)題，需要采取行之有效的措施予以解決。

(一)財(cái)政對(duì)基本公共教育服務(wù)財(cái)政投入不足

基本公共教育服務(wù)是由政府提供，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和地方財(cái)政按比例分擔(dān)。國(guó)際上衡量教育財(cái)力保障水平的標(biāo)準(zhǔn)就是公共教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)占GDP的4%。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010、2011、2012年中國(guó)教育財(cái)政投入金額分別為14 670.07億元、18 586.7億元、22 236億元，占GDP的比重分別為3.65%、3.93%、4.28%，基本實(shí)現(xiàn)了教育財(cái)政投入占GDP的比重為4%的戰(zhàn)略目標(biāo)(表1)。然而，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)教育財(cái)政投入明顯不足(表3)。中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入明顯不足，中國(guó)基本公共教育服務(wù)財(cái)力保障處于較低的水平。

表3國(guó)外公共性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例 %

(二)教育資源配置公平性不足

教育資源配置問(wèn)題是解決教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、不同地域之間、同一地區(qū)的教育資源配置問(wèn)題，其核心在于如何實(shí)現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)之間的公平配置。中國(guó)雖然一直堅(jiān)持以教育均衡發(fā)展為目標(biāo)，改革教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但實(shí)際仍然存在著教育失衡的突出問(wèn)題。例如，由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)下?lián)?，大量農(nóng)村人口通過(guò)各種方式持續(xù)不斷地進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生人數(shù)逐年減少，導(dǎo)致下拔的經(jīng)費(fèi)減少，農(nóng)村學(xué)校只能勉強(qiáng)生存，沒(méi)有發(fā)展能力。而城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生增多，經(jīng)費(fèi)也逐漸提高，加上不菲的擇校收入，學(xué)校發(fā)展越來(lái)越快。同時(shí)，城鄉(xiāng)學(xué)校教師工資待遇和福利津貼差距較大，加劇了農(nóng)村優(yōu)秀教師的流失，新分配的年輕教師不愿進(jìn)入農(nóng)村學(xué)校，優(yōu)秀學(xué)生不愿入學(xué)，形成惡性循環(huán)，進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的分化。

(三)教育供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(jí)

教育供給結(jié)構(gòu)是指各類學(xué)校能向社會(huì)供給何種類型的人才以及各類不同層次人才的組成結(jié)構(gòu)。教育供給結(jié)構(gòu)一定要滿足教育需求結(jié)構(gòu)，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，中國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力素質(zhì)普遍偏低，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的現(xiàn)實(shí)要求，這也與中國(guó)教育立國(guó)戰(zhàn)略的要求差距明顯[3]。截至2012年，中國(guó)高等教育毛入學(xué)率提高到30%。國(guó)民受教育程度大幅提升，15歲以上人口平均受教育年限達(dá)到9年以上。其中受過(guò)高等教育的比例僅為9.9%，新增勞動(dòng)力平均受教育年限為12.4年，這些指標(biāo)都不同程度地落后于世界平均水平，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于亞洲的后起之秀韓國(guó)的人均受教育水平。

(四)教育機(jī)會(huì)不均等時(shí)有發(fā)生

教育機(jī)會(huì)均等化是基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的重要目標(biāo)，其主要包括起點(diǎn)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均等3個(gè)層次的內(nèi)涵。教育均等化是人類為之不懈努力的一個(gè)目標(biāo)，它的內(nèi)涵也隨著社會(huì)和教育的發(fā)展而不斷更新完善。然而，教育機(jī)會(huì)均等在目前只是一種理想狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)條件下，完全做到起點(diǎn)均等、過(guò)程均等和結(jié)果均等是不實(shí)際的[4]。但是，應(yīng)當(dāng)盡可能地追求教育機(jī)會(huì)均等化。從中國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，教育機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，中國(guó)教育機(jī)會(huì)均等化還有很長(zhǎng)一段路要走，需要政府、社會(huì)、家庭等多方面共同努力，創(chuàng)造有利于教育機(jī)會(huì)均等化實(shí)現(xiàn)的環(huán)境、政策等。

(五)職業(yè)教育發(fā)展相對(duì)滯后

隨著高等教育體制改革的不斷深入，許多中、高等職業(yè)學(xué)校不斷關(guān)閉或升級(jí)為大學(xué)，忽視了專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)工作，職業(yè)教育發(fā)展相對(duì)滯后。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐年深入迫切要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)變，而職業(yè)教育的發(fā)展難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以引進(jìn)資金、技術(shù)、設(shè)備及少量尖端人才，唯獨(dú)引進(jìn)不了勞動(dòng)者的素質(zhì)。提升勞動(dòng)者素質(zhì)的主要途徑就是職業(yè)教育，可以說(shuō)職業(yè)教育關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[5]。從目前情況來(lái)看，中國(guó)職業(yè)教育發(fā)展相對(duì)滯后，尚未形成完善的職業(yè)教育體系，與德國(guó)、芬蘭等國(guó)家相比有著不小的差距；同時(shí)，中國(guó)職業(yè)教育與義務(wù)教育、高中教育、高等教育相比，處于較為劣勢(shì)的地位，不受國(guó)家重視。

四、基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議

針對(duì)中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，立足中國(guó)語(yǔ)境，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手推進(jìn)中國(guó)基本公共服務(wù)教育體系建設(shè)。

(一)加大基本公共教育服務(wù)的投入力度

基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)離不開(kāi)充足資金的保障，這就需要政府加大教育財(cái)政投入，進(jìn)一步提升財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比重，不能滿足于其占全國(guó)GDP的4%這一國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)線，要盡力趕上高等收入國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)采取多種措施鼓勵(lì)民辦學(xué)校的發(fā)展，實(shí)行校企合作辦學(xué)的模式，采取政府向民辦學(xué)校購(gòu)買服務(wù)等多種方式，彌補(bǔ)公立學(xué)校教育質(zhì)量和數(shù)量的不足。政府要鼓勵(lì)民間資本投資教育事業(yè)，進(jìn)一步拓展基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的投融資渠道，建立多元化投融資渠道，在政策方面給予優(yōu)惠，形成民辦教育與公辦教育之間競(jìng)爭(zhēng)與合作動(dòng)態(tài)發(fā)展的格局，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的利益與風(fēng)險(xiǎn)共享機(jī)制[6]。

(二)合理配置教育資源

提高基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵，在于提高教育資源的配置，要把有限的教育資源投入到最需要的地方去，優(yōu)先保障農(nóng)村教育的發(fā)展，加快消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距；繼續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)的傾斜力度，新增教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該優(yōu)先向農(nóng)村、中西部地區(qū)，尤其是老少邊窮地區(qū)傾斜，重點(diǎn)扶持弱勢(shì)群體，要從政策、物質(zhì)、精神等多方面給予有力支持，確保其能優(yōu)先享有教育資源；盡快解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，把從根本上解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題作為完善教育公共服務(wù)的首要目標(biāo)，制定流動(dòng)人口學(xué)齡子女享受所在地義務(wù)教育的政策[7]。

(三)調(diào)整教育供給結(jié)構(gòu)

要進(jìn)一步優(yōu)化教育供給結(jié)構(gòu)，確保教育供給與教育需求相協(xié)調(diào)。調(diào)整教育供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于確定市場(chǎng)需要的人才類型，總的原則就是市場(chǎng)需要什么人才，教育就提供什么人才。因此，我們要合理調(diào)整高等教育與職業(yè)教育之間的結(jié)構(gòu)，不要一味盲目地?cái)U(kuò)大高等教育的規(guī)模，而忽視職業(yè)教育的發(fā)展，要做到兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。教育供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整是推進(jìn)教育立國(guó)戰(zhàn)略的必然要求，教育供給結(jié)構(gòu)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，以提升勞動(dòng)者的素質(zhì)為主要抓手，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供一批可造之才[8]。

(四)貫徹教育機(jī)會(huì)均等原則

依據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》，應(yīng)盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的教育公共服務(wù)均等化規(guī)劃，規(guī)定保障農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共教育服務(wù)的全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化教育公共服務(wù)均等化問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格查處不保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和不均衡安排義務(wù)教育資金的政府部門，公開(kāi)查處涉及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的違法行為。實(shí)施義務(wù)教育均衡化政策，對(duì)處于不利地位的學(xué)校增加教育撥款，大力改善辦學(xué)條件，建立教師輪崗制度。通過(guò)上述措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果3個(gè)方面的均等化[9]。

(五)鼓勵(lì)職業(yè)教育發(fā)展

勞動(dòng)者素質(zhì)的提升主要依靠職業(yè)教育這一途徑，現(xiàn)階段要把建設(shè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的職業(yè)教育體系作為建設(shè)基本公共教育服務(wù)體系的重要目標(biāo)。國(guó)家要重點(diǎn)建立一批特色鮮明的中等職業(yè)學(xué)校，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，提升勞動(dòng)者的素質(zhì)；同時(shí)，要盡快建立起中職、高職、本科、研究生縱向銜接，學(xué)歷、學(xué)位教育與職業(yè)培訓(xùn)統(tǒng)籌發(fā)展、橫向貫通的職業(yè)教育體系；同時(shí)，要鼓勵(lì)民間資本建立職業(yè)學(xué)校，政府給予一定的政策優(yōu)化，以促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展[9-10]。

五、結(jié)語(yǔ)

基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的理念，是科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的前提和基礎(chǔ)。要重視中國(guó)基本公共教育服務(wù)體系的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，立足中國(guó)語(yǔ)境，通過(guò)加大基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的投入力度、合理配置教育資源、調(diào)整教育供給結(jié)構(gòu)、貫徹教育機(jī)會(huì)均等化的原則、發(fā)展中等職業(yè)教育等措施，全面推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)程。

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