本刊評論員

2013年12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會議研究了全面深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的重要政策。習(xí)近平總書記指出，要“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”。

不僅如此，年末召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，用罕見的筆法寫到“鄉(xiāng)愁”，提出要重視小城鎮(zhèn)與村莊建設(shè)；農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日接受新華社記者專訪時說，城鎮(zhèn)化要帶動新農(nóng)村建設(shè)，而不能取代新農(nóng)村建設(shè)，搞所謂“去農(nóng)村化”；最近北京等一些大城市的管理部門在討論改變過高的市民交通出行補(bǔ)貼問題

這些不同層面的意見、聲音、行為傳遞出一種新的理念與價值導(dǎo)向，即在國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，如何促進(jìn)城市和農(nóng)村的協(xié)同發(fā)展；在探索新型城鎮(zhèn)化的過程中，如何獲取“城鄉(xiāng)二元困局”的破解之法。

要務(wù)之一是，要對已有的“城市偏向政策”進(jìn)行糾偏，并防范可能新出現(xiàn)的城市偏向政策。

“城市偏向”（Urban Bias）這個概念出現(xiàn)已近40年。

它反映了一個基本的事實(shí)，是在部分發(fā)展中國家，政策制定者并沒有完全考慮到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間的發(fā)展要求，也未能根據(jù)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展情況及時制定合理的調(diào)配性政策。政策制定者出于多種目的，往往可能制定出更有利于城市發(fā)展的政策，比如產(chǎn)業(yè)較多向城市尤其是大城市集中，更多地補(bǔ)貼給城市尤其是大城市的市民等。

盡管這一理論還很表面化，但它仍具有一定的解釋力，國外現(xiàn)成的案例也不少。

例如，巴西在1960～1970年代期間實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”，國家把重工業(yè)和消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)體系大多布局在港口城市，尤其是圣保羅和里約熱內(nèi)盧這樣的大城市。巴西的農(nóng)村地區(qū)一直是以傳統(tǒng)的種植、原料粗加工為基礎(chǔ)，由于國家不夠重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致出現(xiàn)了龐大的失地、失業(yè)、無住房、貧困農(nóng)民群體。

城市偏向政策表現(xiàn)在政策更容易傾向于大城市，而忽略規(guī)模較小或?qū)蛹壿^低的中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。國外有的理論研究發(fā)現(xiàn)，這種城市偏向政策甚至導(dǎo)致大城市與小城市、小城鎮(zhèn)之間形成剝削與依附關(guān)系。

在巴西存在的城市偏向政策，在我國城鎮(zhèn)化過程中值得高度警惕。

在城鄉(xiāng)資金、土地等各類要素的流向中，總能看到一些城市偏向政策的魅影。比如，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村獲得的存款多被用于城市建設(shè)；土地指標(biāo)被主要用于支持較高等級城市，例如中部某省獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，96%以上用于縣級以上開發(fā)區(qū)，縣以下所獲無幾。一些大城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，但市民以近乎零成本的價格在享受，這是因?yàn)榇蟪鞘械氖忻瘾@得了比中小城市、小城鎮(zhèn)多得多的補(bǔ)貼。

概括而言，城市偏向政策帶來的后果主要顯現(xiàn)在三個方面：農(nóng)村凋敝；大城市過度擴(kuò)張；靠近大城市的中小城市與小城鎮(zhèn)，其人口、資源、產(chǎn)業(yè)都被大城市吸收，成為名副其實(shí)的“燈下黑”。

城市偏向政策執(zhí)行時間越長，城鄉(xiāng)兩極分化的問題就會越嚴(yán)重。而城鄉(xiāng)對立、大城市與中小城市及小城鎮(zhèn)畸形發(fā)展，最后都會對城鎮(zhèn)自身的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)讓我們認(rèn)識到，城鎮(zhèn)發(fā)展必須與鄉(xiāng)村發(fā)展互相依托，大城市必須與小城市互相借力相互支持。

除了對已形成的城市偏向政策盡力糾偏外，未來的城鎮(zhèn)化政策布局和實(shí)施，我們必須把握好城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展的方向盤，確保新型城鎮(zhèn)化沿著正確的航線一帆風(fēng)順。endprint