方志田

2009年9月1日《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱“《規(guī)定》”）正式實施，從此社會保險業(yè)務(wù)檔案管理工作就有了靈魂和方向。3年來，各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)以《規(guī)定》為指導(dǎo)，結(jié)合地方特色，在實現(xiàn)社會保險業(yè)務(wù)檔案科學(xué)化、規(guī)范化管理的道路上昂首闊步，取得了令人欣喜的成績，得到了社會各界的廣泛肯定。但隨著業(yè)務(wù)檔案工作的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)，由于社會保險檔案涉及面廣、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜、工作標準不統(tǒng)一，使得《規(guī)定》在執(zhí)行過程中的效力有所減弱，其中尤以醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案管理工作為甚。筆者現(xiàn)就醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案管理中存在的一些問題談些個人觀點，希望可以拋磚引玉，實現(xiàn)“百花齊放、百家爭鳴”。

1 關(guān)于醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案的立卷方式

現(xiàn)階段，我國通行的立卷歸檔方式主要有兩種，即：按卷歸檔和按件歸檔，其中按件歸檔是國家檔案局推薦的歸檔方式?！兑?guī)定》中提出的“五類九種”（五類即管理類、征繳類、統(tǒng)計報表類、稽核監(jiān)察類和待遇類；九種是將待遇類分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育后，再加上管理、征繳、統(tǒng)計報表和稽核監(jiān)察4項）的分類方案就是以按件歸檔為前提確定的。這主要源自檔案事業(yè)發(fā)展的需要，現(xiàn)代檔案管理的要求是高效、快捷、易于檢索、便于利用，按件歸檔方式簡單、便于查閱，因此為信息技術(shù)發(fā)達的現(xiàn)代社會所推崇。但是，社會保險檔案不同于其他文書檔案，較之其他檔案，社會保險業(yè)務(wù)檔案的關(guān)聯(lián)性和個體化特質(zhì)更為明顯，按件歸檔雖然也能夠在社會保險檔案中使用，但從醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案的長遠發(fā)展來看，按卷歸檔更加有利。原因有兩點：

一是醫(yī)療保險檔案精細化管理的要求。按件歸檔的優(yōu)勢在于快速查找便于利用，不足之處在于割裂了檔案之間的有機聯(lián)系。舉例言之：實行總額預(yù)付后，某醫(yī)院當年度計劃預(yù)分額度為X萬元、實際統(tǒng)籌發(fā)生額為Y萬元、審核扣款額度為Z萬元、年度實際支付給該醫(yī)院W萬元。依照按件歸檔原則，這四個數(shù)字分別對應(yīng)在醫(yī)療保險基金分配（綜合計劃部門制定）、醫(yī)療保險報表（定點醫(yī)療機構(gòu)傳輸）、醫(yī)療保險待遇審核（醫(yī)藥審核部門核定）和醫(yī)療保險基金支付（財務(wù)結(jié)算部門撥付）等四個案卷中，果真如此，則既不能反映出該醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)發(fā)展趨勢，亦不能反映醫(yī)療保險基金的使用狀況，更加不能體現(xiàn)出付費方式改革對醫(yī)療保險基金使用效率的影響。

二是參保群眾更高層次的要求。目前我國的社會保險經(jīng)辦服務(wù)以“五險”分開管理的多，“五險”統(tǒng)一管理的少，這種現(xiàn)狀帶來的結(jié)果就是既給參保人員帶來了諸多不便，也造成了重復(fù)建檔、資源浪費、管理混亂等現(xiàn)象。前不久，我們就遇見了這樣一件事情：一名參保人員在沒有攜帶領(lǐng)卡憑證的情況下到經(jīng)辦機構(gòu)索要3年多以前補辦的社?？?，工作人員在查詢系統(tǒng)后，顯示“已發(fā)卡”，但參保人予以否認。無奈之下只得求助檔案管理部門，但是由于現(xiàn)行的業(yè)務(wù)檔案是按照“年度—部門—業(yè)務(wù)”分類歸檔的，這就需要查詢當年辦理的為數(shù)眾多的參保憑證，費盡周折才在一大批領(lǐng)卡憑證中找到了參保人的領(lǐng)卡憑證，證實了參保人已經(jīng)領(lǐng)取了社會保障卡。如果實現(xiàn)“一人一檔”的話，那情況就簡單了，查到歸檔號，調(diào)出參保人的檔案，只需要一分鐘就可以清楚地看到參保人的所有參保變化了。

因此，從社會保險事業(yè)的發(fā)展趨勢來看，要想真正實現(xiàn)記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生的長遠目標，“五險合一”是基礎(chǔ)，“一人一檔”是關(guān)鍵。所謂的“一人一檔”，指的就是以單個參保人為歸檔對象，改變現(xiàn)行的以業(yè)務(wù)、部門、時間等為對象的“粗放式”的檔案管理模式，按照參保人員的出生時間、參保形式、參保變更、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇享受等內(nèi)容立卷歸檔，實現(xiàn)立體式管理，既方便參保人員辦理業(yè)務(wù)、接受咨詢，也便于經(jīng)辦機構(gòu)研究個體與群體的社會保險需求變化，促進社會保險事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

2 關(guān)于醫(yī)療保險檔案的歸檔分類

《規(guī)定》在附件中明確了社會保險業(yè)務(wù)材料的歸檔范圍和保管期限，這就給我們的工作指明了前進的方向。然而，在實際工作中我們發(fā)現(xiàn)，不止一個單位在確定本單位業(yè)務(wù)檔案分類時直接把歸檔范圍當成了本單位的分類方式，這顯然是一個誤區(qū)。

歸檔范圍，顧名思義，是確定需要納入檔案的材料范圍；而分類方法則是指檔案形成單位的歸檔原則。兩者區(qū)別在于歸檔范圍具有寬泛的指導(dǎo)意義，而分類方法則因單位而異，各單位可依照實際分別制定。其實，《規(guī)定》在第八條中已經(jīng)給我們明確了分類方式：“社會保險業(yè)務(wù)檔案分類應(yīng)當按照社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦的規(guī)律和特點，以方便歸檔整理和檢索利用為原則，采用‘年度—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)或‘年度—險種—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的方法對社會保險業(yè)務(wù)材料進行分類、整理?！边@種方法既符合社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦的特點和規(guī)律，也兼顧到目前大多數(shù)經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置的實際情況和業(yè)務(wù)檔案管理的實際做法，大家只需要在此基礎(chǔ)上，根據(jù)機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、管理習(xí)慣等確定分類方法就行了。凡是有利于反映醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案的歷史面貌、有利于歸檔管理、有利于查找利用的，無論是單式還是復(fù)式分類法都可以大膽應(yīng)用。

3 關(guān)于醫(yī)療保險檔案的保管期限

《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》中將檔案保管期限定為永久和定期兩種，其中定期又分為lO年、30年、50年三檔?！兑?guī)定》在定期中又增加了100年一檔的保管年限，這主要是考慮到社會保險業(yè)務(wù)檔案涉及參保對象的基礎(chǔ)信息、待遇領(lǐng)取核準材料等，需要較長時間保存?？梢哉f《規(guī)定》既兼顧了國家的相關(guān)規(guī)定，又充分考慮到社會保險檔案的特殊性。但其所確定的檔案保管年限，立足點主要是現(xiàn)有的業(yè)務(wù)檔案，并沒有考慮到新型社會保障體制和電子檔案的出現(xiàn)，因此，其確定的保管年限仍有值得商榷的地方。比如，“為參保人員辦理社會保險卡（證、手冊）首發(fā)、補發(fā)、收回等管理的登記表單及相關(guān)材料為50年”。此規(guī)定在執(zhí)行上有以下幾個難點：一是經(jīng)辦機構(gòu)在社會保障卡制作、發(fā)放等環(huán)節(jié)上實行的是“年度—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)”的立卷方法，在紙質(zhì)檔案中不能有效區(qū)分參保群眾具有不規(guī)律變化的社會保障卡變更行為。二是社會保障卡發(fā)放面廣，業(yè)務(wù)量大。以鄭州市為例，全市參保人員近300萬人，平均每個工作日的電話掛失、現(xiàn)場掛失和補辦卡業(yè)務(wù)均在400例左右，這還不包括新參保制卡和社保關(guān)系轉(zhuǎn)移制卡等業(yè)務(wù)，如果按照50年保管期限計算，考慮到人口增長等因素，僅社會保障卡業(yè)務(wù)檔案的存放需求就相當驚人。三是社會保障卡業(yè)務(wù)在很多地方是由信息部門管理的，他們與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是平行的兩個機構(gòu)，其業(yè)務(wù)檔案分屬不同全宗，難以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一存放。存儲空間大、使用率低，保存成本高，其結(jié)果只能是單純?yōu)榱吮４娑鴼w檔，失去社會保險業(yè)務(wù)檔案的原意。

再有，就是電子檔案與其對應(yīng)紙質(zhì)檔案之間的關(guān)系及保管時限問題。我市某經(jīng)辦機構(gòu)在檔案資料堆積如山、存放空間嚴重不足時，曾經(jīng)有這樣一個設(shè)想，即在生育保險報銷過程中采用電子掃描的方式收取資料，并建立信息系統(tǒng)進行管理，但在咨詢有關(guān)部門后，這個計劃就不得不終止了。原因很簡單，有關(guān)部門要求在加強電子檔案管理的同時按照《規(guī)定》要求時限保留紙質(zhì)檔案。經(jīng)辦部門主要考慮的是實際工作需要，而有關(guān)部門則是從國家規(guī)定考慮，兩者的出發(fā)點都沒有問題，只不過是信息化迅猛發(fā)展的時代，眾多計劃趕不上變化的一個縮影罷了。電子檔案的效力問題已經(jīng)討論了很多年，但至今只有一個簡單到不能行的《國家檔案局6號令》。社會保險檔案是重要的民生檔案，有其本身獨有的特點：一是電子化、信息化水平高，在“金?！惫こ痰耐苿酉拢蠖鄶?shù)地區(qū)均已實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化辦公。二是業(yè)務(wù)變更頻繁、數(shù)據(jù)量大。三是醫(yī)療保險關(guān)系變更具有可覆蓋性和對應(yīng)性，一種醫(yī)療保險關(guān)系對應(yīng)一種待遇和一個參保人員，一變俱變，而且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，參保人員的身份和參保類別也會隨之變化。因此，醫(yī)療保險電子檔案的保管問題就顯得尤為突出，如果能夠盡快就社會保險電子檔案管理出臺相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合電子檔案適當調(diào)整紙質(zhì)檔案保管年限的話，對社會保險業(yè)務(wù)檔案的發(fā)展將非常有利。

4 其他問題

一是業(yè)務(wù)檔案的管理體制問題。目前檔案管理工作基本上由辦公室或綜合部門牽頭，綜合部門業(yè)務(wù)相對較多，而業(yè)務(wù)檔案管理工作牽涉到諸多部門的配合，任務(wù)重，難度高，建議增設(shè)專門的檔案管理部門負責該項工作。二是檔案管理人才短缺。一方面是絕對人數(shù)不足，另一方面則是缺少專業(yè)的檔案管理人才。三是庫房不足。隨著參保人數(shù)的增加，經(jīng)辦場地愈發(fā)緊張，很多地方仍然靠租房來解決辦公用房，加之業(yè)務(wù)檔案量增長迅速、鑒定工作滯后等因素，庫房不足問題較為突出。

醫(yī)療保險制度是中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案涉及參保群眾切身利益，事關(guān)安定團結(jié)大局，牽一發(fā)而動全身?！柏熑纹D巨、使命光榮”是對醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案工作最真實的寫照，這就要求我們必須深刻認識醫(yī)療保險檔案的重要性，牢固樹立“群眾利益高于一切，群眾健康高于一切”的服務(wù)意識，用科學(xué)的眼光和方法，謀劃好醫(yī)療保險檔案工作，切實落實好“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”的要求，替參保群眾保管好醫(yī)療保險檔案，讓參保群眾滿意，讓黨和政府放心！

（作者單位：鄭州市社會醫(yī)療保險中心 來稿日期：2013-10-16）