羅文劍

（南昌大學(xué)a.中國(guó)中部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心；b.廉政研究中心，江西南昌330031）

●公共管理

縣級(jí)政府行政成本與政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)
——基于江西三縣的實(shí)證研究

羅文劍a,b

（南昌大學(xué)a.中國(guó)中部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心；b.廉政研究中心，江西南昌330031）

縣級(jí)政府行政成本總量龐大、增長(zhǎng)很快。文章設(shè)計(jì)了行政成本與政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并以江西省Y、N、L三縣為例進(jìn)行了比較研究。結(jié)果表明，政府行政成本并非越低越好，亦非越高越好。我們既要對(duì)政府行政成本進(jìn)行綜合比較，也要評(píng)價(jià)一定政府行政成本產(chǎn)生的績(jī)效貢獻(xiàn)，這樣可以避免陷入盲目控制政府行政成本的困境，并且在最后提出了降低行政成本的一些建議。

縣級(jí)政府；行政成本；政府績(jī)效；評(píng)價(jià)

一、研究背景

政府行政成本是政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和履行公共管理職能，追求公共利益和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所付出的資源消耗，它主要體現(xiàn)為政府運(yùn)轉(zhuǎn)和履職過(guò)程中的各種行政性費(fèi)用支出。改革開(kāi)放以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府行政成本經(jīng)歷了一段非理性增長(zhǎng)期，居高不下的政府行政成本損害了政府形象，危害了社會(huì)公平正義。事實(shí)上，行政成本問(wèn)題已不是某一個(gè)或部分國(guó)家的事情，而是一種常見(jiàn)病、多發(fā)病，受到世界絕大多數(shù)國(guó)家的關(guān)注。如何控制并降低政府行政成本已成為當(dāng)今世界各國(guó)的重要施政理念。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告，還是近年的《政府工作報(bào)告》，都強(qiáng)調(diào)了“降低行政成本”的問(wèn)題，凸顯行政成本問(wèn)題是我國(guó)政府改革與社會(huì)發(fā)展理論與實(shí)踐的需要。

從我國(guó)各級(jí)政府行政成本的表現(xiàn)來(lái)看，總量龐大、增長(zhǎng)最快的是縣級(jí)政府。根據(jù)最新的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》的數(shù)據(jù)顯示，2007年到2009年，縣級(jí)政府行政成本①總量最大，分別為4581.93億元、5446.87億元和6277.81億元；中央本級(jí)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府的行政成本年均增長(zhǎng)率分別為4.36%、11.03%、11.81%、17.88%、14.1%。縣級(jí)政府是我國(guó)功能最健全的基層政府，是中央、省市政府與鄉(xiāng)村聯(lián)系的重要紐帶和關(guān)鍵行政區(qū)域。然而，就是這些有較大的財(cái)政自主權(quán)的縣級(jí)政府，在資金使用方面卻存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象，不斷推高著政府行政成本[1]。因此，在當(dāng)前“降低行政成本”的大時(shí)代背景下，有必要研究縣級(jí)政府行政成本的相關(guān)問(wèn)題，為控制行政成本的理論與實(shí)踐竭誠(chéng)盡智。

二、文獻(xiàn)回顧與研究思路

居高不下的行政成本引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注和探討。由于政府存在職能擴(kuò)張、預(yù)算最大化[2]（Niskanen，1971）等現(xiàn)象，公眾總是希望政府行政成本越低越好[3]（譚桔華，2006），而王小魯、樊綱等[4]（2009）學(xué)者的實(shí)證研究也證實(shí)了控制行政成本的必要性，因?yàn)楦母镩_(kāi)放初期，我國(guó)行政成本對(duì)生產(chǎn)率的負(fù)面影響尚不到0.2%，而最近其負(fù)面影響上升到了近1.7%。趙愛(ài)英等[5]（2009）指出，我國(guó)政府運(yùn)行具有高成本——低績(jī)效的特點(diǎn)，政府改革的目標(biāo)之一就是要盡可能降低行政成本。張文軍[6]（2011）則從“公地悲劇”的視角探討了在國(guó)家財(cái)政這塊“公地”上“開(kāi)發(fā)”的無(wú)度，認(rèn)為跳出治理危機(jī)的辦法是通過(guò)多種途徑盡量壓縮行政成本。另一些學(xué)者認(rèn)為，較高的行政成本也符合一定的邏輯，因?yàn)槿藛T增加、公職人員調(diào)資、公檢法部門(mén)增支等必然會(huì)推高行政成本[7]（楊宇立，2011），而且，政府行政成本與國(guó)家的潛在產(chǎn)出呈現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)關(guān)系[8]（Arpaia and Turrini，2008），比如孫永軍認(rèn)為，行政成本支出增加將會(huì)帶來(lái)更好的公共服務(wù)[9]?？傊?，行政成本應(yīng)該要保持一定的“高度”，畢竟行政成本支出對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)社會(huì)公平具有一定“微小”作用[10]（趙霞、段玉銘、張雪，2011）。

學(xué)界對(duì)于行政成本的正反效應(yīng)都進(jìn)行了積極探索，但往往存在片面性，這就需要從“投入—產(chǎn)出”來(lái)對(duì)行政成本與政府績(jī)效的關(guān)系進(jìn)行反思，驗(yàn)證行政成本是否越高越好抑或越低越好。因此，本文將首先對(duì)江西省Y縣政府行政成本的概況進(jìn)行調(diào)查、訪談和剖析，以此揭示出縣級(jí)政府行政成本基本情況；然后采用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇ǎ―-AHP）建立政府行政成本綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行賦權(quán)，再利用功效系數(shù)法對(duì)指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理和用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法對(duì)Y縣與江西省的另外兩個(gè)縣——N縣和L縣的行政成本綜合評(píng)價(jià)比較；接下來(lái)將行政成本作為政府績(jī)效的重要內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并對(duì)Y縣、N縣和L縣進(jìn)行政府績(jī)效總體評(píng)價(jià)，并從“成本—績(jī)效”的衡量與比較中對(duì)行政成本是否越高越好抑或越低越好進(jìn)行判定；最后對(duì)政府行政成本的控制提出對(duì)策和建議。

三、縣級(jí)政府行政成本概況：Y縣的調(diào)查

Y縣距江西省會(huì)城市南昌218公里，版圖呈長(zhǎng)條形，周邊有五個(gè)縣（區(qū)）與之相接壤。全縣轄2個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)民族鄉(xiāng)，以及一個(gè)管理區(qū)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，共有18個(gè)社區(qū)、107個(gè)行政村，土地總面積914.6平方公里，2011年的總?cè)丝跒?07377人。同大多數(shù)基層政府一樣，Y縣也面臨行政成本過(guò)高的問(wèn)題，尤其是相對(duì)全省的總體水平來(lái)講，Y縣的政府行政成本處于偏高的位置，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，行政成本總量偏大。2011年，Y縣政府行政成本高達(dá)1.36億元，比上年增長(zhǎng)21.25%，而Y縣所在的省政府行政成本較上年的增幅僅為17.06%。另外，該縣的區(qū)域生產(chǎn)總值達(dá)到55.21億元，較上年的增幅為18.48%；財(cái)政支出76679.2萬(wàn)元，較上年的增幅為16.07%。不難發(fā)現(xiàn)，盡管Y縣的區(qū)域面積不大，轄區(qū)內(nèi)人口偏少，但其政府行政成本相對(duì)全省的總體水平要偏高很多，而且，行政成本的增長(zhǎng)很快，超過(guò)了同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和財(cái)政支出增長(zhǎng)水平。

其次，行政成本占財(cái)政支出的比重偏高。行政成本占財(cái)政支出的比重是衡量政府行政成本的一個(gè)非常重要的指標(biāo)，2011年，Y縣的行政成本占財(cái)政支出的比重為17.75%，比前一年的17%略有提高，但相較這一指標(biāo)的全省總體水平15.07%卻高出不少。同時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，該縣教育支出占財(cái)政支出的比重為14.7%，這比全省18.72%的總體水平要低很多，更加驚人的是，該縣社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出的比重僅為1.78%，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省總體水平10.76%。這說(shuō)明，Y縣政府財(cái)政支出“結(jié)構(gòu)”存在很大問(wèn)題，行政成本是該縣財(cái)政支出的“重頭戲”，大大擠占了社會(huì)保障和教育等促進(jìn)社會(huì)公平正義的事務(wù)支出。

再次，行政人員過(guò)多，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。2011年，Y縣行政人員數(shù)達(dá)到2 764人，增幅超過(guò)全縣人口的增長(zhǎng)率，官民比高達(dá)1.33%，也超過(guò)了全省1.03%的總體水平。該縣的一些群眾說(shuō)原來(lái)的縣委主要領(lǐng)導(dǎo)上任后，大量安排了一些領(lǐng)導(dǎo)（包括縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等）的家屬、親朋進(jìn)機(jī)關(guān)單位，縣領(lǐng)導(dǎo)每個(gè)人都分配了指標(biāo)，還有一些機(jī)關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在公職人員在編不在崗等現(xiàn)象。從人均行政成本負(fù)擔(dān)來(lái)看，2011年為656.24元，盡管比全省總體水平略小，但其21.25%的增幅，相對(duì)比較欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平來(lái)講，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，給全社會(huì)造成了較大的壓力。

顯然，從不同的角度都可以反映出政府行政成本的情況，但是從每個(gè)角度反映出地方政府行政成本的情況顯然會(huì)存在較大差異，這就有必要設(shè)計(jì)行政成本的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便于對(duì)政府行政成本的整體情況進(jìn)行綜合比較，反映出地區(qū)行政成本的總體水平。

四、縣級(jí)政府行政成本綜合評(píng)價(jià)

（一）縣級(jí)政府行政成本評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重的確定

本文主要采用文獻(xiàn)法和專(zhuān)家法來(lái)確定行政成本的測(cè)評(píng)指標(biāo)，在參考國(guó)內(nèi)一些學(xué)者如羅振宇和幸宇（2008）[11]、王玉明（2009）[12]、范柏乃（2011）[13]等研究成果基礎(chǔ)上，通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)最后確定了評(píng)價(jià)政府行政成本的四個(gè)指標(biāo)：行政成本增長(zhǎng)率、行政成本占財(cái)政支出比重、官民比、人均行政成本。行政成本增長(zhǎng)率能夠反映行政成本的年均增長(zhǎng)情況；行政成本占財(cái)政支出比重能反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中行政成本的“地位”；官民比能夠反映老百姓“供養(yǎng)”官員的情況；人均行政成本則能夠反映轄區(qū)內(nèi)公民的人均行政成本負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前社會(huì)背景下，這四個(gè)指標(biāo)均為逆向指標(biāo)，并且具有相對(duì)獨(dú)立性。

縣級(jí)政府行政成本評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來(lái)后，本文采用D-AHP法對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。步驟是：第一，借助YAAHP軟件，構(gòu)建行政成本梯階層次結(jié)構(gòu)模型；第二，設(shè)計(jì)問(wèn)卷，并利用德?tīng)柗品▽?duì)來(lái)自高校的學(xué)者、政府的官員等10位專(zhuān)家進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查（問(wèn)卷采用1～9標(biāo)度標(biāo)準(zhǔn)），經(jīng)過(guò)幾輪問(wèn)卷發(fā)放和計(jì)算，得到專(zhuān)家意見(jiàn)趨于一致的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；第三，根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)建立判斷矩陣，以一致性檢驗(yàn)結(jié)果判定矩陣能否接受，最終得到各指標(biāo)的權(quán)重。通過(guò)以上三個(gè)步驟，可以得到行政成本增長(zhǎng)率、行政成本占財(cái)政支出比重、官民比、人均行政成本這四個(gè)指標(biāo)的權(quán)重分別為0.2119、0.4831、0.0930、0.2119。

（二）縣級(jí)政府行政成本綜合評(píng)價(jià)

對(duì)Y縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣政府行政成本的每個(gè)指標(biāo)相對(duì)全省而言都較高。為了更好地反映出該縣政府行政成本總體情況，本文以2011年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，選擇將Y縣與江西省的另外兩個(gè)縣——N縣和L縣的政府行政成本進(jìn)行比較。N縣在行政成本的四個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)方面，都要比Y縣低，而L縣有些指標(biāo)比Y縣低，有些指標(biāo)比Y縣高，這樣有利于進(jìn)行合理的比較。三縣的政府行政成本指標(biāo)數(shù)據(jù)詳見(jiàn)表1。

表1 2011年Y、N、L三縣政府行政成本指標(biāo)初始數(shù)據(jù)

由于這些逆向指標(biāo)的數(shù)據(jù)量綱不同，需要對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。本文采用功效系數(shù)法進(jìn)行處理，處理公式：

其中，a表示三個(gè)縣的序號(hào)（a=1，2，3；分別對(duì)應(yīng)Y縣、N縣、L縣）；b表示四個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的序號(hào)（b=1，2，3，4）；Zab表示第a個(gè)縣第b個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)；Zbmaxh和Zbmin分別表示第b個(gè)指標(biāo)中原始數(shù)據(jù)的最大值和最小值。

這樣，就可以得到這三個(gè)縣政府行政成本的指標(biāo)效用值分?jǐn)?shù)，詳見(jiàn)表2。

表2 2011年Y、N、L三縣政府行政成本指標(biāo)效用值

在政府行政成本的指標(biāo)效用值分?jǐn)?shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合前面D-AHP法獲得的縣級(jí)政府行政成本指標(biāo)權(quán)重，再采用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法，得出每個(gè)縣的政府行政成本綜合值。公式如下：

根據(jù)公式可得三縣的政府行政成本綜合值：

Y縣：64.92；N縣：89.92；L縣：91.51。

這說(shuō)明，與同省的N縣和L縣相比，2011年Y縣的政府行政成本最為糟糕，作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的Y縣，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，付出的行政成本是高昂的。但是，成本與績(jī)效相伴而生，如果政府行政成本最高，而其產(chǎn)出——政府績(jī)效也是最高，到也能說(shuō)明行政成本具有一定的“合理性”。進(jìn)而言之，在當(dāng)前“控制行政成本”的呼聲空前高漲的背景下，如果僅僅考慮政府行政成本自身而忽視其貢獻(xiàn)的績(jī)效，可能就會(huì)陷入盲目控制行政成本的境地。因此，應(yīng)該要將行政成本作為評(píng)估政府績(jī)效的主要內(nèi)容和指標(biāo)，考量行政成本基礎(chǔ)上的政府績(jī)效情況。

五、縣級(jí)政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)

（一）縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重的確定

政府績(jī)效源于政府職能，政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建就應(yīng)該在科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性和相對(duì)獨(dú)立性等原則的指導(dǎo)下，圍繞政府職能而展開(kāi)?？紤]到當(dāng)前縣級(jí)政府的關(guān)鍵職能主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面，另外，由于“民生改善”[14]始終是政府履職的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，還要將行政成本納入評(píng)估政府績(jī)效的指標(biāo)體系，所以本文將以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、人民生活和行政成本作為縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)。同時(shí)，借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，如原國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組（2004）、包國(guó)憲[15]（2008）、倪星等[16]（2009）、付亞?wèn)|[17]（2010）、尚虎平[18]（2011）、宋美喆[19]（2012）等構(gòu)建的指標(biāo)體系，進(jìn)行整理和修改，初步選擇了一些有代表性的二級(jí)指標(biāo)，然后在利用專(zhuān)家咨詢(xún)等基礎(chǔ)上，最后擇定了28個(gè)二級(jí)指標(biāo)。對(duì)于這些指標(biāo)，有兩點(diǎn)需要作出說(shuō)明。第一，逆向指標(biāo)。在當(dāng)前社會(huì)背景下，人口增長(zhǎng)率、社會(huì)安全綜合指數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、行政成本占財(cái)政支出比重、官民比、人均行政成本和行政成本增長(zhǎng)率皆為逆向指標(biāo)。第二，綜合指標(biāo)。城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)綜合參保率由城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率取平均值獲得；農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)參保率由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和新農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率取平均值獲得；社會(huì)安全綜合指數(shù)可由刑事案件發(fā)案率和綜治案件發(fā)生率取平均值獲得；基礎(chǔ)教育發(fā)展水平由小學(xué)毛入學(xué)率、初中和高中升學(xué)率取平均值獲得；城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)可由農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)和城市居民恩格爾系數(shù)取平均值獲得；工業(yè)三廢處理率可由固體廢物綜合治理率、工業(yè)廢氣治理率和工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率取平均值獲得。

同理，對(duì)縣級(jí)政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采用D-AHP法建立層次結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)建判斷矩陣和進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最終得到各指標(biāo)的權(quán)重，詳見(jiàn)表3。

表3 縣級(jí)政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重

續(xù)表3

（二）縣級(jí)政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)縣級(jí)政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同樣可以對(duì)江西三縣2011年的政府績(jī)效綜合情況進(jìn)行比較研究。原始數(shù)據(jù)由筆者在三個(gè)縣或所在市調(diào)查獲取。

首先要對(duì)各指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，以消除不同量綱的影響。

正向指標(biāo)的處理公式為：

逆向指標(biāo)的處理公式為：

根據(jù)計(jì)算，可以得到28個(gè)二級(jí)指標(biāo)無(wú)量綱化后的效用值，詳見(jiàn)表4。

表4 2011年Y、N、L三縣政府績(jī)效二級(jí)指標(biāo)效用值

在以上政府績(jī)效二級(jí)指標(biāo)效用值的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府績(jī)效各指標(biāo)權(quán)重，采用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法，可獲得2011年江西三縣的政府績(jī)效綜合值，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 2011年Y、N、L三縣政府績(jī)效綜合值

政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果顯示，2011年，三縣政府績(jī)效綜合值最高的為N縣，然后是Y縣和L縣。

從政府績(jī)效的具體結(jié)構(gòu)上來(lái)看，由高到低依次為：

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面：Y縣、N縣和L縣；

社會(huì)管理方面：Y縣、N縣和L縣；

公共服務(wù)方面：N縣、L縣和Y縣；

人民生活方面：N縣、L縣和Y縣；

環(huán)境保護(hù)方面：L縣、Y縣和N縣；

行政成本方面：L縣、N縣和Y縣。

結(jié)果表明：2011年政府行政成本最好的L縣，其政府績(jī)效卻是最糟糕的；政府行政成本最糟的Y縣，其政府績(jī)效同樣并非最好。這個(gè)驗(yàn)證結(jié)果說(shuō)明，政府行政成本并非越低越好，亦非越高越好。也就是說(shuō)，政府行政成本太高，政府績(jī)效一定不會(huì)是最好，但政府行政成本太低，政府績(jī)效也不會(huì)是最好，政府行政成本應(yīng)該控制在合理的水平?？梢?jiàn)，既要對(duì)政府行政成本進(jìn)行綜合比較，也要評(píng)價(jià)一定行政成本的績(jī)效貢獻(xiàn)，這樣可以避免陷入盲目控制政府行政成本的困境。

六、結(jié)論和建議

本文以江西省Y縣為例，通過(guò)調(diào)查研究，進(jìn)行政府行政成本與政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)。將Y縣與同省的N縣和L縣進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)比較的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，Y縣的政府行政成本最高，但是政府績(jī)效卻不是最好，L縣政府行政成本最低，政府績(jī)效也不是最好，N縣政府行政成本居中，政府績(jī)效最好，說(shuō)明政府行政成本并非越高越好或越低越好?？刂普姓杀?，不可盲目而為，必須考慮行政成本與政府績(jī)效的關(guān)系。當(dāng)前，無(wú)論是權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范還是其他原因?qū)е铝诵姓杀揪痈卟幌拢珡钠浔憩F(xiàn)來(lái)看，主要就體現(xiàn)為行政成本支出不合理。因此，控制行政成本的關(guān)鍵應(yīng)該是使行政成本支出合理化、規(guī)范化，而不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的控制行政成本總量或增幅等?；诖?，本文提出以下建議：

第一，行政成本支出合理化。這需要做好兩個(gè)方面的事情，一是行政成本占財(cái)政支出的比重需要控制在一定的范圍，以這個(gè)指標(biāo)去考量和約束政府行政成本，進(jìn)而“倒逼”政府節(jié)約行政開(kāi)支。學(xué)者們建議盡可能壓縮行政成本，但無(wú)法給出應(yīng)該壓縮到什么程度的答案?？紤]到行政成本與政府績(jī)效的關(guān)系，僅從行政成本總量去控制（比如行政成本零增長(zhǎng)）恐有本末倒置的嫌疑，界定行政成本在財(cái)政支出中的比重才是控制行政成本的有效措施。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)看，行政成本占財(cái)政支出的比重一般都控制在10%以?xún)?nèi)（2011年我國(guó)為16%），比如在西方國(guó)家中，美國(guó)的政府行政成本非常高，但這個(gè)比例在2009年也只有7.9%。因此，行政成本占財(cái)政支出的比重10%可以考慮成為控制行政成本的重要標(biāo)桿之一。二是行政成本的結(jié)構(gòu)合理化。一定的行政成本是良好政府績(jī)效的前提，但邊際報(bào)酬遞減的規(guī)律決定了行政成本不可再繼續(xù)非理性增長(zhǎng)了。行政成本支出結(jié)構(gòu)的不合理，使得“三公支出”等成為眾矢之的，培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)和獎(jiǎng)金等增幅讓人嘆為觀止。而事實(shí)上，當(dāng)前想要獲取行政成本的支出結(jié)構(gòu)可謂“難于上青天”，因此，在其他支出信息難以獲取的情況下，人們往往只好也只能選擇對(duì)“三公支出”窮追猛打。要想解決行政成本畸高問(wèn)題，需要促進(jìn)各部門(mén)細(xì)化預(yù)算的編制[20]，并盡快落實(shí)行政成本詳細(xì)的信息公開(kāi)，而不僅僅是公開(kāi)“三公支出”，這樣才有利于發(fā)現(xiàn)并糾正行政成本支出結(jié)構(gòu)的不合理問(wèn)題。

第二，完善政府績(jī)效評(píng)估制度。政府績(jī)效評(píng)估制度在一些地方已然實(shí)施，但效果并不顯著，而且現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估中幾乎都未考慮行政成本因素。因此，必須完善政府績(jī)效評(píng)估制度，避免控制行政成本陷入誤區(qū)。首先，建立科學(xué)的政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，將政府行政成本作為政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。在控制政府行政成本的同時(shí)，衡量好行政成本與政府績(jī)效之間的關(guān)系，將行政成本作為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的重要內(nèi)容。也就是說(shuō)，既要評(píng)估行政成本，又要評(píng)估一定量的行政成本下的政府總體績(jī)效，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政成本的科學(xué)合理而不是盲目的控制。其次，考慮將行政成本控制與政府績(jī)效作為衡量政府能力和官員職務(wù)升降的重要指標(biāo)，改變傳統(tǒng)GDP主導(dǎo)下晉升激勵(lì)的模式。再次，要發(fā)揮考評(píng)的激勵(lì)效用。考評(píng)的激勵(lì)效用取決于考評(píng)結(jié)果能否得到客觀公正的應(yīng)用，對(duì)官員的職務(wù)、薪酬、榮譽(yù)是否能帶來(lái)影響。對(duì)鋪張浪費(fèi)、懶散低效、以權(quán)謀私等推高行政成本的官員一定要堅(jiān)決懲處，對(duì)節(jié)約行政成本的優(yōu)質(zhì)高效官員可以考慮晉升其職務(wù)、使其工作豐富化、安排挑戰(zhàn)性工作、物質(zhì)重獎(jiǎng)、收獲榮譽(yù)感等。

第三，加強(qiáng)控制行政成本政策的執(zhí)行。我國(guó)控制政府行政成本方面的政策迭出，比如完善部門(mén)預(yù)算編制、完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、加大國(guó)庫(kù)集中支付改革、改進(jìn)文風(fēng)會(huì)風(fēng)、實(shí)施公車(chē)改革等。但是這些政策措施的關(guān)鍵在于落實(shí)[21]，必須通過(guò)加強(qiáng)教育和嚴(yán)厲懲戒等途徑加大政策的執(zhí)行力度，對(duì)政策執(zhí)行不力或者行政支出浪費(fèi)等現(xiàn)象要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)和打擊，通過(guò)外在的他律而促成公職人員的自律，使政府從根本上轉(zhuǎn)變“權(quán)力本位”的觀念，樹(shù)立“公共精神”和“服務(wù)意識(shí)”，真正成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，只有這樣，政府才可能會(huì)有效地節(jié)制自己的支出和合理控制支出規(guī)模，真正實(shí)現(xiàn)“降低行政成本”。

注釋?zhuān)?/p>

①行政成本主要由一般公共服務(wù)支出、外交支出和公共安全支出構(gòu)成。

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［責(zé)任編輯：程靖］

A Comprehensive Evaluation on Governments’Administrative Costs and Government Performance at County-level—An Empirical Analysis Based on Three County Governments in Jiangxi Province

LUO Wen-Jiana,b
(a.Center for Central China Economic Development Research;
b.Center for Anti-Corruption Studies,Nanchang University,Nanchang 330031,China)

The governments’administrative costs at county-level are not only huge in total,but also grow rapidly.This pa?per designs the comprehensive evaluation index system of administrative costs and government performance,and makes a comparative study on Y,N and L county governments.The results show that administrative costs are neither the lower the better nor the higher the better.We should make a comprehensive comparison on administrative costs,and should also evalu?ate certain administrative costs’contribution to government performance,so that we can avoid the plight of blind control of the administrative costs.Finally,this paper proposes some suggestions on cutting down the administrative costs.

county government;administrative costs;government performance；evaluation

F810.45

A

1007-5097（2014）04-0131-05

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.04.025

2013-06-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地南昌大學(xué)中國(guó)中部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心2013-2014年度招標(biāo)項(xiàng)目（13ZBYB07）；江西省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（11GL25）；江西省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目（JD1108）

羅文劍（1982-），男，江西吉水人，講師，管理學(xué)博士，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與公共管理。