周卉

（遼東學(xué)院，丹東 118001）

國外社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策借鑒
——以歐盟和美國為例

周卉

（遼東學(xué)院，丹東 118001）

隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷深化，人口跨區(qū)域、跨身份流動日益頻繁，流動人口在轉(zhuǎn)移其社會養(yǎng)老保險關(guān)系時阻力重重，中斷繳費的情況屢見不鮮。本文以歐盟和美國為例，分析國外的相關(guān)政策，試圖找出能夠?qū)崿F(xiàn)我國社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的公平及可持續(xù)運(yùn)行的有效辦法。

養(yǎng)老保險關(guān)系 轉(zhuǎn)移接續(xù) 歐盟 美國

一、引言

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是實現(xiàn)從規(guī)模的城鎮(zhèn)化向人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，而當(dāng)前我國碎片化的社會養(yǎng)老保險制度已嚴(yán)重阻礙了以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。據(jù)報道，2013年全國累計有3800萬的流動人口選擇中斷繳納社會養(yǎng)老保險費，也就意味著這些人員放棄了未來領(lǐng)取更多養(yǎng)老金的權(quán)利，究其最主要原因就是我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的不完善。因此，研究借鑒國外社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，對于確保我國社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的公平及可持續(xù)運(yùn)行，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

根據(jù)我國現(xiàn)實，本文選取歐盟和美國的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策作為借鑒的對象，主要基于兩點考慮：一是我國的社會養(yǎng)老保險關(guān)系需要在不同統(tǒng)籌區(qū)域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，而歐盟現(xiàn)有的28個成員國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平各不相同，且沒有建立歐盟地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，這與我國當(dāng)前各統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，且碎片化的社會養(yǎng)老保險制度極為相似，同時歐盟成員國的國土面積與國民人數(shù)，也恰與我國各省的情況類似；二是我國的社會養(yǎng)老保險關(guān)系需要在城職保、城居保以及新農(nóng)保之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，而美國的養(yǎng)老金計劃按照部門的不同，可以分為公共部門養(yǎng)老金計劃（Public Sector Plans，簡稱PSP）①公共部門養(yǎng)老金計劃（Public Sector Plans）是指聯(lián)邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養(yǎng)老金計劃。以及私人養(yǎng)老金計劃（Private Pension Plans，簡稱PPP）②私人養(yǎng)老金計劃（Private Pension Plans）是指企業(yè)及一些非營利組織和機(jī)構(gòu)為其雇員提供的養(yǎng)老金計劃。，這與我國身份差異化的社會養(yǎng)老保險制度極為相似，同時美國實行社會養(yǎng)老保險基金的部分積累籌集模式，也恰與我國社會養(yǎng)老保險制度的部分積累制籌資模式相似。

二、歐盟成員國的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策

歐盟的一體化進(jìn)程始于二十世紀(jì)五十年代，與我國城鎮(zhèn)化建設(shè)相同，在此過程中同樣伴隨著大量人員在歐共體內(nèi)部跨國流動。這種大規(guī)模跨國轉(zhuǎn)移就業(yè)的頻繁出現(xiàn)，促使各歐盟成員國政府逐漸意識到需要盡快形成能夠滿足各成員國不同利益訴求的，包括社會養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障制度的一體化。因此，為了最大限度的化解矛盾、協(xié)調(diào)利益，在歐共體的促進(jìn)下，歐盟成員國的社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策以《歐共體140/71號條例》和《歐共體574/72號條例》為統(tǒng)一的法令形式得以建立和完善。該政策能夠在不改變現(xiàn)有成員國的社會養(yǎng)老保險制度的前提下，實現(xiàn)了協(xié)調(diào)制度差異及保障勞動者權(quán)益的雙重目標(biāo)，為流動人口在歐盟內(nèi)部自由擇業(yè)轉(zhuǎn)移其社會養(yǎng)老保險關(guān)系提供了政策依據(jù)，為我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中需要緩解各方利益沖突提供了有益的參考。

歐盟成員國之間的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)遵循分段記錄、累計繳費年限、最后接管、按比例支付的原則，具體操作流程大致可以分為申請養(yǎng)老金、核算養(yǎng)老金以及支付養(yǎng)老金三個階段。

（一）申請養(yǎng)老金

申請人在達(dá)到法定退休年齡之前（至少六個月，取決于申請人在各國參保經(jīng)歷的復(fù)雜性），應(yīng)向曾經(jīng)工作過的某個國家（通常是申請人最后工作國所屬的社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）提出領(lǐng)取養(yǎng)老金的書面申請，同時詳細(xì)說明個人的身份信息及參保信息。申請人能夠申請領(lǐng)取到多少養(yǎng)老金，通常與其工作國所規(guī)定的法定退休年齡有很大關(guān)系，因為歐盟成員國規(guī)定的法定退休年齡各不相同。例如，某女性申請人在丹麥工作過15年，之后回到法國工作直到退休。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，法國女性退休年齡為60歲，丹麥女性退休年齡為67歲。那么當(dāng)其達(dá)到60歲時，只能申請領(lǐng)取到應(yīng)由法國支付的養(yǎng)老金；當(dāng)其達(dá)到67歲時，才可以申請領(lǐng)取到應(yīng)由丹麥支付的養(yǎng)老金。所以，歐盟成員國這種不同法定退休年齡的規(guī)定，就會形成因申請人不能領(lǐng)取到全部養(yǎng)老金而需要依賴社會救助來維持其基本生活的情況，結(jié)果會增加法定退休年齡較早的參保國的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（二）核算養(yǎng)老金

核算養(yǎng)老金階段要先后經(jīng)過兩個環(huán)節(jié)：一是在工作國內(nèi)部核算應(yīng)支付的養(yǎng)老金；二是在歐盟成員國之間核算養(yǎng)老金的支付比例。舉例說明，如果某申請人曾分別在英國、德國、法國工作繳費5年、8年、12年，則累計繳費年限為25年，那么在工作國內(nèi)部核算的結(jié)果為應(yīng)支付繳費年限為25年的養(yǎng)老金，在三個工作國之間核算的支付比例分別為5/25、8/25、12/25，兩個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)相乘即可以核算出三個國家分別應(yīng)支付的養(yǎng)老金。同時，如果申請人在某國繳費的年限超過該國規(guī)定的最高繳費年限，那么可忽略支付比例，直接按最高待遇支付養(yǎng)老金；如果申請人在某國繳費的年限沒有超過一年，那么則由申請人退休前工作所在國接管其在各成員國的零散的參保時間。

（三）支付養(yǎng)老金

在支付養(yǎng)老金階段，每個歐盟成員國應(yīng)分別將核算認(rèn)證后的養(yǎng)老金通過申請人的銀行賬戶按期足額支付。如果申請人居住在歐盟，則只需開通申請人居住國所在地的銀行賬戶來領(lǐng)取養(yǎng)老金；而如果申請人沒有居住在歐盟，則需在每個核算認(rèn)證后的歐盟成員國所在地的銀行開通賬戶來領(lǐng)取養(yǎng)老金。雖然歐盟成員國的社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)可以跨國辦理，但其人工成本和相關(guān)投入遠(yuǎn)高于國內(nèi)同等事務(wù)的耗費，且跨國支付養(yǎng)老金的郵資與銀行費用也較高，所以我國在借鑒時不能忽視其經(jīng)辦成本。

三、美國雇員的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策

早在二十世紀(jì)五十年代，美國就建立起了覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險制度，與我國身份差異化的社會養(yǎng)老保險制度相似的是美國制定了不同部門的養(yǎng)老金計劃，如前所述，主要包括公共部門養(yǎng)老金計劃（PSP）以及私人養(yǎng)老金計劃（PPP）。美國政府為了保證參保人員在不同部門的養(yǎng)老金計劃之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)時的利益不受損害，制定了切實可行的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，可以為我國身份差異化的社會養(yǎng)老保險制度的對接提供有益的參考。

美國社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，主要針對公共部門以及私部門。其中，公共部門養(yǎng)老金計劃以1984年為界，之前為公務(wù)員退休金制度（Civil Service Retirement System，簡稱CSRS）①公務(wù)員退休金制度（Civil Service Retirement System）是一種待遇確定型（DB，defined benefit）的養(yǎng)老計劃，聯(lián)邦政府根據(jù)雇員的工作年限和工資水平發(fā)放給退休者應(yīng)得的養(yǎng)老金。其資金來源于政府和雇員繳納的工薪稅（payroll tax），總稅率為14%，由聯(lián)邦政府和雇員分別承擔(dān)7%，雇員繳費從工資中直接扣除，不足支付待遇的部分由聯(lián)邦政府財政負(fù)擔(dān)。，之后為聯(lián)邦雇員退休金制度（Federal Employees Retirement System，簡稱FERS）②聯(lián)邦雇員退休金制度（Federal Employees Retirement System）建立于1987年，主要針對1984年以來參加工作的聯(lián)邦政府雇員，而之前參加工作的公務(wù)員可以自由選擇參加新制度或者舊制度。聯(lián)邦政府雇員退休金計劃由三部分組成：社會基本養(yǎng)老保險計劃、聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險計劃、聯(lián)邦節(jié)儉儲蓄計劃（TSP）。。所以，當(dāng)前美國雇員的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)主要是三種計劃之間的對接：一是CSRS計劃與FERS計劃；二是CSRS計劃與PPP計劃；三是FERS計劃與PPP計劃。

（一）CSRS計劃與FERS計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

雖然美國公共部門的兩種養(yǎng)老金計劃并行，但只是過渡時期的特殊情況，體現(xiàn)了美國公共部門養(yǎng)老金計劃的社會化與市場化趨勢。兩種計劃實行“老人老辦法、新人新辦法”的原則，CSRS計劃只出不進(jìn)，直到所有參與CSRS計劃的人死亡為止。同時，CSRS計劃在FERS計劃引入的情況下，將會面臨因為沒有資金持續(xù)流入而難以為繼的困境。據(jù)測算，CSRS計劃的賬戶積累將于2026年減少為零。為了能使新老養(yǎng)老金計劃循序漸近地實現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)移，政府準(zhǔn)備通過從FERS計劃的賬戶積累中借款來滿足CSRS計劃的支付需要，所借款項將由政府財政撥款分年度償付，我國政府應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國政府承擔(dān)改革成本的財政制度。

（二）CSRS計劃與PPP計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

美國公共部門的CSRS計劃與私部門的PPP計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)主要通過公務(wù)員退休金抵消計劃（CSRS Offset）實現(xiàn)。CSRS Offset是CSRS計劃的一種特殊形式，參保對象主要是既參與了CSRS計劃，又有資格參與PPP計劃的人群。兩種計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)是按照時間限制原則，用社會養(yǎng)老保險稅來抵扣CSRS計劃的繳費。例如，如一名雇員受雇于公共部門，并參與CSRS計劃滿5年后，離開公共部門到私部門工作超過1年，并繳納了相應(yīng)時間的社會保障稅后又重新回到公共部門，并繼續(xù)參與CSRS計劃，那么該雇員應(yīng)該參與CSRS Offset計劃，用已交的社會保障稅抵扣CSRS計劃的繳費，同時取消社會保障養(yǎng)老金的福利；若該雇員離開公共部門，參保私部門養(yǎng)老金計劃未滿1年后又回到公共部門工作，則直接重新納入CSRS計劃，取消社會保障稅的福利。同時，我國在借鑒時應(yīng)關(guān)注這兩種計劃對接的三種特殊情況：一是參加CSRS計劃的公共部門雇員繳費如未滿5年，則不具備享受CSRS計劃權(quán)利的資格，也就不能實現(xiàn)后面的轉(zhuǎn)移接續(xù)；二是參加CSRS計劃的公共部門雇員退休年齡要受到工作年限的限制①CSRS計劃養(yǎng)老金申領(lǐng)工作年限限制條件：一是不低于55歲有30年或以上工齡；二是不低于60歲有20年或以上的工齡：三是不低于62歲有5年或以上的工齡。；三是CSRS計劃的轉(zhuǎn)移接續(xù)不接受之前未參與過該計劃但參與了私部門養(yǎng)老金計劃的新進(jìn)人員。

（三）FERS計劃與PPP計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

美國公共部門雇員的FERS計劃可以與私部門雇員的PPP計劃完全對接，因為兩者的體系構(gòu)成相似，均由社會基本養(yǎng)老保險計劃②社會基本養(yǎng)老保險計劃是以稅收（工薪稅payroll tax）的形式籌集所需資金，聯(lián)邦政府和雇員每年分別向該計劃繳納雇員工資的7.6%，不足的部分由政府財政負(fù)擔(dān)。、聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險計劃③聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險計劃是為聯(lián)邦政府雇員設(shè)立的專門的養(yǎng)老保險計劃，是整個聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老金計劃的重要組成部分，與原來的聯(lián)邦政府公務(wù)員養(yǎng)老金計劃比較接近。以及聯(lián)邦節(jié)儉儲蓄計劃④聯(lián)邦節(jié)儉儲蓄計劃是與私人企業(yè)的401（K）制度相似的專門為聯(lián)邦政府雇員設(shè)立的一項養(yǎng)老保險制度，實行完全基金積累制，基金的主要來源是聯(lián)邦政府雇員的個人繳費，政府給與少量補(bǔ)助。三個支柱體系構(gòu)成，這不僅有利于人員在公共部門與私部門之間的自由進(jìn)出，而且還順利解決了公共部門雇員養(yǎng)老金計劃與私部門雇員養(yǎng)老金計劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。當(dāng)參與了FERS計劃的公共部門雇員在正常退休年齡以前“跳槽”到私部門，則不僅其原有的FERS計劃中的社會基本養(yǎng)老保險計劃部分的資金可以轉(zhuǎn)移，而且聯(lián)邦節(jié)儉儲蓄計劃賬戶也可以轉(zhuǎn)為私部門的養(yǎng)老金計劃。

四、國外社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策對我國的啟示

當(dāng)前指導(dǎo)我國社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》與《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》，雖然兩個辦法在一定程度上方便了部分群體的流轉(zhuǎn)，但對于跨統(tǒng)籌區(qū)、轉(zhuǎn)換身份轉(zhuǎn)移的人員來說，與國外政策相比仍顯不足，因此吸收借鑒國外成功的對接辦法，有助于完善我國社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

首先，針對我國當(dāng)前社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，且各統(tǒng)籌區(qū)的社會養(yǎng)老保險水平相差較大的現(xiàn)實，可以借鑒歐盟成員國經(jīng)驗，采用分段計算的辦法來保障跨統(tǒng)籌區(qū)域流動人員的社會養(yǎng)老保險權(quán)益。其基本思想是流動人員在工作地繳費，分段記錄繳費信息，累計合并計算繳費年限，按比例分配養(yǎng)老金，且養(yǎng)老金可以通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全國結(jié)算，當(dāng)流動人員達(dá)到退休年齡后可在退休地領(lǐng)取養(yǎng)老金。分段計算的對接辦法可以確保流動人員在為工作地做出勞動貢獻(xiàn)的同時，能夠積累相應(yīng)的養(yǎng)老金權(quán)益，在退休后分別計算和領(lǐng)取在不同統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的各繳費地積累的養(yǎng)老金，其養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)流程如圖1所示。其次，針對我國當(dāng)前“碎片化”的社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀，不同身份人員的社會養(yǎng)老保險制度差異較大的現(xiàn)實國情，可以借鑒美國經(jīng)驗，建設(shè)良好的社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在四個方面：一是制定促進(jìn)人口流動的居住地戶籍管理服務(wù)制度；二是建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的垂直經(jīng)辦管理服務(wù)體系；三是搭建全國聯(lián)網(wǎng)的社會養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)；四是制定政府承擔(dān)隱性成本的財政支持制度。

圖1 分段計算社會養(yǎng)老保險權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)流程

〔1〕衣鵬，張凡，申劍麗.棄繳社保多屬無奈，全國統(tǒng)籌迫在眉睫[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道.2013-11-29..

〔2〕吳興竹.美國養(yǎng)老保障制度研究[D].武漢：武漢科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年.

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〔5〕歐盟官網(wǎng)：http：//europa.eu/youreurope/citizens/work/retire/ state-pension-claims-and-calculation/index_en.htm#.

〔6〕王旭.美國聯(lián)邦政府雇員退休金制度及對中國改革的啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2003（89）.

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〔8〕國辦發(fā)〔2009〕66號.中國政府網(wǎng)：http：//www.gov.cn/ zwgk/2009-12/29/content_1499072.htm.

〔9〕彭新萬.基于農(nóng)地與農(nóng)村人口自由流動視角的戶籍、社會保障、農(nóng)地管理聯(lián)動改革的政策框架：一個關(guān)于重慶、江西部分農(nóng)村實地調(diào)研后的思考[J].求實，2013（7）：87-91.

【責(zé)任編輯 張兵男】

D913.7

A

1672-9544（2014）11-0074-04

2013-12-19

周卉，講師，碩士，研究方向為勞動與社會保障。

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（L13CSH015）的階段性成果、遼東學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院基金項目（2014167）的階段性成果。