肖 鵬

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

綜觀20世紀90年代以來中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大背景下財政改革的脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)在完成分稅制財政體制改革和控制導(dǎo)向的財政支出領(lǐng)域的一系列制度建設(shè)后，中國財政改革的焦點開始轉(zhuǎn)向財政透明度、政府會計、參與式預(yù)算等與財政民主密切相關(guān)的深水領(lǐng)域。英國作為第一個建立現(xiàn)代預(yù)算制度的國家，在預(yù)算控制和信息公開方面，有很多有益的做法可資借鑒。為循序漸進推進中國預(yù)算公開，完善中國預(yù)算公開的法律法規(guī)體系和制度建設(shè)，本文集中研究英國預(yù)算公開的歷程、主體、內(nèi)容、途徑、法律法規(guī)體系等制度建設(shè)。

一、英國預(yù)算信息公開的內(nèi)容

在英國信息委員辦公室（Information Commissioner's Office，ICO）編發(fā)的《信息自由法案》指南中明確規(guī)定了政府各部門應(yīng)該公開的政府預(yù)算信息的范圍和內(nèi)容。該指南規(guī)定，為了實現(xiàn)公民對政府預(yù)算信息的知情權(quán)，提高政府部門的透明度，每個公共機關(guān)必須主動發(fā)布信息，并且制定出自己專屬的公開計劃（publication scheme），該計劃在正式公布實施前需由信息委員辦公室（ICO）批準，之后才能公布該計劃所涵蓋的信息。大多數(shù)部門的做法是將他們根據(jù)《信息自由法案》制定的公開計劃上傳到他們的官方網(wǎng)站上，通常命名為信息公開指南（guide to information）或者是公開計劃（publication scheme）。為了保證當任何公民在提出對政府公共信息要求時能夠得到及時、妥善的處理，要求各部門必須使自己的職員充分熟悉本部門的公開計劃，在接到信息申請時能夠快速解決。在計劃中各部門須承諾定期公開的不同類別的信息，諸如某些類別的政策和程序，會議記錄，年度報告和財務(wù)信息。為了幫助各部門編制自己的公開計劃，信息委員辦公室（ICO）開發(fā)了一套模板供各部門參考。這套模板有兩個版本，一個為大多數(shù)公共部門制定的，另一個是針對少數(shù)只需要公布自己的部分公共信息的機構(gòu)所制定的。但是按照公開計劃釋放的信息只是政府部門應(yīng)該公開的信息的最低標準。如果市民想要了解計劃中沒有列出的信息，那么他們?nèi)匀挥袡?quán)提出訴求。

（一）預(yù)算報告內(nèi)容

英國的預(yù)算報告大致可以分為五個方面。第一，對未來經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測，包括未來三年GDP的增長預(yù)期，就業(yè)和失業(yè)情況，主要經(jīng)濟指標的預(yù)測；第二，財政預(yù)測，主要是預(yù)測未來政府部門的財務(wù)情況，政府負債規(guī)模將如何發(fā)展，為了配合發(fā)展戰(zhàn)略如何安排未來的政府收支；第三，政府應(yīng)對日益增高的負債的對策，公共部門凈債務(wù)占GDP的比重預(yù)計在2016-2017財年將達到峰值，占GDP的85.6%，為了解決政府日益攀高的負債問題，英國政府制定具體的收支計劃；第四，為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，解決就業(yè)問題，采取一些具體的措施，包括貨幣政策和財政政策的具體實施細節(jié)；第五，實現(xiàn)社會公平，政府的經(jīng)濟和財政戰(zhàn)略基礎(chǔ)是對公平的承諾和對勤勞致富者支持的意愿。財政預(yù)算案公布的政策使稅收和福利制度更加公平，支持發(fā)展，把家庭生活和企業(yè)生產(chǎn)成本降下來。

預(yù)算年度結(jié)束后，政府各部門要對本部門的各項收支、財產(chǎn)、往來款項等進行年終清理，在清理的基礎(chǔ)上結(jié)算各類收支賬戶，然后編制決算報告書，連同決算附件報送財政部。各部門每年還須提出公共支出報告，向議會和公眾公開支出狀況。部門報告由財政部匯編成“公共支出白皮書”于每年春天出版。

（二）政府財務(wù)報告內(nèi)容

1.部門財務(wù)報告的主要內(nèi)容

英國政府部門年度財務(wù)報告通常被稱為資源報告（Resource Accounts）。資源報告主要由年度工作報告、會計主管職責公告、內(nèi)部控制聲明、主要財務(wù)報表及附注，以及審計報告五部分組成，主要財務(wù)報表及附注是資源報告的核心。

政府部門的年度財務(wù)報表主要包括六種：一是議會批準資源表（Statement of Parliamentary Supply）。該表主要反映政府部門獲得議會批準的年度資源和凈現(xiàn)金的預(yù)算數(shù)與實際發(fā)生數(shù)。二是經(jīng)營成本表（Operating Cost Statement）。該表主要反映政府部門在一個財政年度內(nèi)日常營運活動發(fā)生的成本和取得的收入。三是確認的利得與損失表（Statement of Recognized Gainsand Losses）。該表主要反映政府部門的資產(chǎn)估值變動所產(chǎn)生的確認的利得與損失情況。四是資產(chǎn)負債表（Balance Sheet）。該表主要反映政府部門在一個財政年度結(jié)束時所持有的資產(chǎn)、負債及凈資產(chǎn)情況。五是現(xiàn)金流量表（Cash Flow Statement）。該表主要反映政府部門在財政年度內(nèi)的現(xiàn)金流入、流出及余額情況。六是按部門活動目標分析的經(jīng)營成本表（Statement of Operating Costs by Departmental Aimand Objectives），主要反映政府部門每類活動的成本情況。①http：//wiki.mbalib.com/wiki.

會計報表附注是資源報告中篇幅最長、份量最重的一部分，主要是對財務(wù)報表反映的信息做進一步的解釋說明，以幫助信息使用者更好地理解財務(wù)報表。英國要求政府部門在會計報表附注中詳細說明本部門采用的會計政策；按部門活動種類列示各種活動對資源的預(yù)算數(shù)與實際需求數(shù)，并解釋預(yù)算數(shù)與實際數(shù)之間的差異；分析調(diào)整資源與現(xiàn)金需求之間的差異。此外，還要求在附注中反映詳細的成本分析、收入分析、或有事項說明、一般基金及各種儲備變動分析、資產(chǎn)負債表外事項說明、金融工具及風(fēng)險分析等?？傊?，財務(wù)報表附注的撰寫要比編制財務(wù)報表難度大得多，需要會計人員具備較高的財務(wù)分析能力和職業(yè)判斷能力。

2.部門財務(wù)報告的報送時間及程序

英國《政府資源與會計法案2000》規(guī)定，政府部門應(yīng)于每個財政年度結(jié)束后8個月之內(nèi)（也即最晚不得晚于每年11月30日），向?qū)徲嬁偸鹛峤簧弦回斦甓荣Y源報告以接受審計。審計總署則應(yīng)于次年1月15日前完成對部門資源報告的審計并將審計后的資源報告送交財政部，財政部則應(yīng)于1月31日前將所有部門的資源報告呈交議會。

除法定時間要求外，英國財政部對各政府部門報送資源報告的時間另有專門要求，比法定時間要求更為及時。目前，在實際管理過程中，英國要求各政府部門自財政年度結(jié)束后91天內(nèi)將審計后的部門資源報告呈交議會。

二、英國預(yù)算信息公開方式

政府信息公開的方式分成“主動公開”和“被動公開”兩種類型。主動公開由政府部門自行擬定“公開計劃”實施，計劃應(yīng)詳細說明公開信息的種類、公開方式、取得信息的費用等問題。未列入公開計劃的政府信息，公眾需要通過書面申請的方式公開。對于口頭申請，政府部門可以拒絕公開。因各種緣由無法提出書面申請的公眾，政府部門應(yīng)予以幫助，或告之能為其提供幫助的政府部門。對于公眾的“信息公開請求權(quán)”，政府部門有兩項義務(wù)：一是肯定/否定義務(wù)，即告知申請人本部門是否持有該信息；二是提供義務(wù)，即如果本部門持有該信息，應(yīng)向申請人提供。政府部門應(yīng)在收到申請書20個工作日內(nèi)履行上述義務(wù)，特殊情況下最多不超過60個工作日。

公共機構(gòu)主動公開信息的主要程序是：國務(wù)大臣頒布公共機構(gòu)信息公開指南，各公共部門根據(jù)《信息自由法》和信息公開指南，編寫信息公開目錄，提交信息專員署審核通過，按照信息公開目錄，按時逐項公開。信息公開目錄一般四年修訂一次，各部門也可根據(jù)實際隨時修改，但必須提交信息專員審核通過才能實施。依申請公開的程序是：申請人向索取信息的公共機構(gòu)提出書面申請，申請內(nèi)容包括申請人姓名、聯(lián)系地址、要求公開的信息，不必寫明信息的用途。公共機構(gòu)接到申請后，根據(jù)申請的內(nèi)容，判斷申請的信息屬于公開還是例外類別，如屬于公開的信息，公共機構(gòu)必須在規(guī)定時間內(nèi)對申請做出答復(fù)。如屬于例外信息，公共機構(gòu)可拒絕提供，但須在規(guī)定時間內(nèi)通知申請人申請的信息屬例外情況及其理由。

（一）主動公開

主動公開方式主要是指英國“當局”擬定公開計劃，一項公開計劃載有一個機構(gòu)應(yīng)當定期提供的各種信息，這些信息應(yīng)當很容易被任何人發(fā)現(xiàn)和使用。由于定期公布信息作為一個機構(gòu)正常業(yè)務(wù)的一部分，因此這些信息應(yīng)當很容易通過代理網(wǎng)站獲取或者很迅捷快速地被機構(gòu)官員發(fā)送出去①Ministerial Guidelines，page3。。

（二）依申請公開

英國《信息公開法》規(guī)定申請人需就信息公開提出書面申請，相關(guān)政府機關(guān)有義務(wù)在其申請過程中提供咨詢。政府機關(guān)收到申請后如決定可以公開，須在20天內(nèi)通過復(fù)印、查閱、摘抄或其他方式提供；如決定不能公開，須書面通知申請人并明確告知不予公開的理由②李云馳：“美國、英國政府信息公開立法的比較與借鑒”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2012（3）。。即沒有列入公開計劃的信息可以通過申請公開獲得。任何人都可以向當局申請公開信息，對于符合公開條件的信息當局需予以提供，不符合公開條件的信息當局需向申請人說明原因。

上述規(guī)定對公民申請信息公開做出了要求，對政府信息豁免權(quán)的使用做出了具體規(guī)定。如果政府部門拒絕公眾的信息公開申請，申請人可尋求法律援助，援助途徑包括信息專員、信息裁判所、法院等。其中信息專員在接到申請人申訴后要作出三種通知決定：認定通知，即認定政府部門拒絕公開信息的做法是否違法；執(zhí)法通知，命令政府部門向申請人公開信息；信息通知，命令政府部門向信息專員說明其作出不公開信息的理由。如果政府部門不執(zhí)行上述任何一項“通知”，亦未申訴，信息專員可以認定該政府部門行為違法，移送相關(guān)機構(gòu)以“藐視法庭罪”論處。

三、英國預(yù)算信息公開的途徑

現(xiàn)代預(yù)算公開的途徑主要分為傳統(tǒng)途徑和網(wǎng)絡(luò)途徑。傳統(tǒng)途徑對應(yīng)傳統(tǒng)媒介，英國比較著名的傳統(tǒng)媒體有BBC、泰晤士報、路透社等，這類媒體會在第一時間發(fā)布英國預(yù)算報告并做相關(guān)解讀。

英國國家檔案館建立了非常完備的檔案信息資源服務(wù)體系，包括聯(lián)機目錄、國家數(shù)字檔案庫、“獲取檔案”項目、國家檔案登記系統(tǒng)等，可為公眾提供全面的檔案信息服務(wù)。此外，英國國家檔案館對于正式出版（網(wǎng)絡(luò)出版）的政府信息資源和未正式出版的政府信息資源采取了不同的公開與服務(wù)方式，2003年9月建立了專門選擇性收藏英國中央政府網(wǎng)站的檔案館——英國政府網(wǎng)絡(luò)檔案館，以收藏在網(wǎng)絡(luò)上出版且易消逝的政府信息。英國政府網(wǎng)絡(luò)檔案館采集并保存的網(wǎng)站信息都可以在萬維網(wǎng)上公開、免費獲取，主要包括“商業(yè)，工業(yè)，經(jīng)濟和金融”、“文化和休閑”、“環(huán)境”等 11個主題，讀者可以通過政府網(wǎng)絡(luò)檔案館主頁上的搜索引擎和專題索引工具進行檢索利用，本國用戶還可以直接到國家檔案館公共檢索大廳進行查詢。英國政府將未出版的政府信息資源看作國家資產(chǎn)的重要組成部分，國家檔案館下屬的公共部門信息管理辦公室通過創(chuàng)建信息資產(chǎn)登記系統(tǒng)（Information Asset Register，簡稱IAR）的方式加以管理和提供利用。IAR是由英國政府根據(jù)《1999年政府部門出版物的未來管理政策咨詢白皮書》（the Consultation on the Future Management of Crown Copyright）推出的集中式檢索系統(tǒng)，其目標是覆蓋英國所有政府部門和機構(gòu)的信息資源，包括數(shù)據(jù)庫、舊檔案集、近期電子檔案、統(tǒng)計數(shù)據(jù)集、研究項目等，并創(chuàng)建了IAR元數(shù)據(jù)，通過Inforoute站點提供服務(wù)①譚必勇：“歐美國家檔案館參與政府信息公開的路徑及其啟示”，《檔案學(xué)通訊》，2010（6）。。

此外，近年來發(fā)展迅猛的網(wǎng)絡(luò)在英國預(yù)算公開透明方面發(fā)揮了巨大作用，英國預(yù)算信息大部分都通過財政部網(wǎng)站發(fā)布，而且在2010年新組建了政府預(yù)算辦公室（OBR），在該機構(gòu)網(wǎng)站上，政府預(yù)算也是重點。目前在英國，民眾有以下幾種主要途徑了解系統(tǒng)精確的政府預(yù)算報告：一是政府官方網(wǎng)站—英國財政部網(wǎng)站（HMTreasure），英國主要的預(yù)算信息可以通過財政部網(wǎng)站了解；二是英國政府預(yù)算辦公室（OBR）；三是具有科研性質(zhì)的研究機構(gòu)網(wǎng)站—如英國財政研究所網(wǎng)站（Institute For Fiscal Studies），此類網(wǎng)站是對英國預(yù)算信息的具體解讀，便于民眾深入了解預(yù)算情況；最后是非官方的民間網(wǎng)站如微博、推特等。

（一）英國財政部網(wǎng)站

英國財政部是負責開展和執(zhí)行英國公共財政政策和經(jīng)濟政策的政府部門。在英國財政部網(wǎng)站的Get involved板塊中，英國政府為民眾提供了幾個主要渠道參政，可以簡單歸納為三種：第一種是政府會發(fā)布一些政策議題，讓民眾積極參與到政策制定中來。英國民眾可以把自己的意見或建議發(fā)送給協(xié)商會，且政府機構(gòu)在制定政策的時候會把這些建議或意見考慮在內(nèi)。第二種渠道是民眾可以創(chuàng)建一份請愿書影響議會和政府，如果請愿書有超過10萬人在線簽名，則將會提交下議院辯論。第三種渠道也是最迅捷的一種渠道就是通過一些社會媒介參與政府政策制定。除此三種主要渠道外，政府還提供一些其他渠道（政策、參與途徑）以適應(yīng)不同人群的不同要求。

（二）英國政府預(yù)算責任辦公室

除在財政部網(wǎng)站上可以查閱主要預(yù)算信息外，預(yù)算責任辦公室（OBR）網(wǎng)站也有大量詳細的預(yù)算信息。預(yù)算責任辦公室是財政部下屬的一個非政府咨詢機構(gòu)，該機構(gòu)主要有四項職責：對經(jīng)濟和公共財政進行預(yù)測；判斷朝著政府財政目標所取得的進展；評估公共財政的長期可持續(xù)性；審查財政部稅收和福利措施的成本；該機構(gòu)主要發(fā)布經(jīng)濟和財政前景報告、財政可持續(xù)性報告、預(yù)測評估報告。

（三）英國財政研究所網(wǎng)站

該網(wǎng)站研究內(nèi)容涉及稅收與福利、公共財政和公共服務(wù)、不平等與教育、生產(chǎn)力和競爭、消費和儲蓄等多方面。其中有一部分專門解讀預(yù)算，網(wǎng)站會提供歷年預(yù)算案和預(yù)算前報告以及部分支出報告，由機構(gòu)專業(yè)人士對報告內(nèi)容進行解讀，民眾可以通過閱讀解讀文章對預(yù)算案信息有一個更為清晰的了解，更容易被民眾所理解。

（四）社交媒介類

除了專門的財政部網(wǎng)和研究機構(gòu)網(wǎng)站，英國的社會大眾還可以在民間的網(wǎng)絡(luò)上查找政府預(yù)算信息，這主要得益于 YouTube、Flickr、Twitter等一系列民間信息網(wǎng)站的發(fā)展。

1.Twitter

Twitter是一個社交網(wǎng)絡(luò)和一個微博客服務(wù)，它可以讓用戶更新不超過140個字符的消息，這些消息也被稱作“推文（Tweet）”。Twitter在全世界都非常流行，截至2012年3月，Twitter共有1.4億活躍用戶，這些用戶每天會發(fā)表約3.4億條推文。由于Twitter是消息傳播最快和便捷的通道，它的影響力近年來得到迅速提升，西方多國政要與政府機構(gòu)開始通過它宣傳自身，英國曾于2009年7月要求公務(wù)員在推特上“頂”政府②http：//news.xinhuanet.com/world/2009-07/30/content_11795053_1.htm.，英國政府一些部門也已經(jīng)在使用“推特”宣傳政府和引導(dǎo)輿論。英國稅務(wù)海關(guān)總署（HMRC）創(chuàng)建了一個“推特”賬號“@HMRCgovuk”，通過該賬號民眾每天可以看到1-2條推文，內(nèi)容涵蓋稅收、新聞、咨詢以及演講和宣傳活動③http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/119090/twitter_policy.pdf.。由于資源限制，總署可能不會一一回復(fù)留言，但是會把民眾的留言及時反饋給相關(guān)負責人。英國總檢察長辦公室（AGO）也會在其賬號@AGO_UK上發(fā)布相關(guān)新聞、部長講話，公眾可以及時了解英國總檢察長辦公室在做什么④http：//www.gov.uk/government/publications/agos-twitter-policy.。

2.Flickr

Flickr是一個以圖片服務(wù)為主的網(wǎng)站，它提供圖片存放、交友、組群、郵件等功能。通過圖片信息，公眾可以更直觀了解政府信息，尤其是預(yù)算信息。

3.YouTube

YouTube是世界上最大的視頻分享網(wǎng)站。根據(jù)市場調(diào)查顯示，早于2007年2月，YouTube的訪客數(shù)目已經(jīng)超越Google的短片網(wǎng)站，到了7月底，YouTube每月訪客數(shù)目增加至3050萬，而GoogleVideo只有930萬，雅虎的YahooVideo則有530萬。正是由于YouTube在歐美巨大的影響力，使得YouTube也成為政府推行政務(wù)的工具。英國政府在YouTube上發(fā)布了一系列政府財政部部長的預(yù)算演說，講解當年的預(yù)算報告，以便于民眾更加容易理解預(yù)算案。

除上述幾種網(wǎng)絡(luò)公開途徑外，還有“數(shù)據(jù)英國”網(wǎng)站，涵蓋各種數(shù)據(jù)信息。由于英國每個政府部門每年都要公布年度報告，其中包括詳細的開支分項。英國49個政府部門一年發(fā)布近萬條信息。為了便于公眾理解和判斷，英國政府專門建立了強大的在線數(shù)據(jù)公開系統(tǒng)“數(shù)據(jù)英國”（data.gov.uk）網(wǎng)站，把那些政府各部門已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)匯總在一起便于查閱。

四、英國預(yù)算信息公開的特點與啟示

隨著公眾公民意識的覺醒和政府職能轉(zhuǎn)變進程的推進，中國也亟需采取相應(yīng)措施，提高政府預(yù)算的透明度。通過前文與英國預(yù)算信息公開的橫向?qū)Ρ?，我們可以向其借鑒的主要有以下幾點：

（一）加強財政法制建設(shè)，增強預(yù)算的法治性，為預(yù)算信息公開提供強有力的法律依據(jù)

公共財政必須是規(guī)范化、法制化的財政。政府的權(quán)力是公眾賦予的，權(quán)力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，要求公共財政必須具有很高的透明度。而實行民主理財，就要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規(guī)體現(xiàn)出來，才能實現(xiàn)依法管理財政事務(wù)。所以建立健全財政法律體系是依法行政、依法民主理財?shù)幕A(chǔ)。依法行政、依法理財?shù)那疤崾怯蟹梢馈⒂蟹ū匾?、?zhí)法必嚴。在2014年8月31日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定后，預(yù)算信息除了涉及國家機密內(nèi)容外，全部公開。為進一步落實預(yù)算法關(guān)于預(yù)算信息公開的條款規(guī)定，有必要在隨后由國務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算法實施條例》中，對預(yù)算信息公開的主體、內(nèi)容、期限等內(nèi)容進一步細化。

（二）循序漸進地擴大部門預(yù)算公開的主體、內(nèi)容和細化程度

首先，預(yù)算公開覆蓋涉及所有公共資金收支行為機構(gòu)和部門?？陀^來說，像黨務(wù)部門、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等，都以財政供養(yǎng)其運轉(zhuǎn)，都有自己的賬本，也都應(yīng)在預(yù)算公開的范圍之內(nèi)。其次，細化預(yù)算公開的內(nèi)容。對于非涉密部門，預(yù)算公開到“項”級科目。目前各中央部門公開的預(yù)算信息，主要是兩個總表，“收支預(yù)算總表”和“財政撥款支出預(yù)算表”，總體來說，這些預(yù)算信息還是比較粗線條，預(yù)算的框架是有了，但缺乏足夠的細節(jié)，表內(nèi)所列支出項目大多為一般公共服務(wù)、外交、住房保障支出等，公示深度不夠。

（三）加強財政信息化建設(shè)，拓展預(yù)算信息公開渠道

政府預(yù)算透明度需要豐富多元的信息公開渠道以及現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持。利用現(xiàn)代科技手段，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、良好的國庫運作系統(tǒng)和國庫信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報告系統(tǒng)、部門間信息共享系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟政策分析系統(tǒng)等，提高宏觀經(jīng)濟預(yù)測與分析能力，科學(xué)合理確定預(yù)算指標，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，盡可能減少預(yù)算管理過程中的隨意性；建立有效的預(yù)算監(jiān)督機制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強預(yù)算的透明度。

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〔13〕Freedom of Information Act 2000，UK.