王守清 劉婷

（清華大學(xué)，北京 100084）

PPP項(xiàng)目監(jiān)管：國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和政策建議

王守清 劉婷

（清華大學(xué)，北京 100084）

我國(guó)政府正在力推PPP，吸引社會(huì)力量參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品或者公共服務(wù)的終極責(zé)任還是政府的，故政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，以保證社會(huì)力量所提供的服務(wù)滿足要求。本文就此綜述監(jiān)管的有關(guān)概念和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，并提出可供我國(guó)政府參考的有關(guān)建議。

PPP 項(xiàng)目監(jiān)管 建議

一、引言

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，直譯為“公私合作”，但在我國(guó)意譯為“政企合作”更準(zhǔn)確，以反映我國(guó)PPP項(xiàng)目多為央企/國(guó)企主導(dǎo)，我國(guó)官方文件則多稱為“特許經(jīng)營(yíng)”。按照第一作者正在參與起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》（2014年5月3日征求意見稿），PPP是指“各級(jí)人民政府依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)?！币?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品或者公共服務(wù)的終極責(zé)任還是政府的，故政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，以保證獲政府授權(quán)的企業(yè)法人或其他組織（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)者）所提供的服務(wù)滿足要求，促進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化健康發(fā)展〔1〕。

PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要分兩個(gè)階段，一是項(xiàng)目的立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者選擇時(shí)期的準(zhǔn)入監(jiān)管，二是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)期的績(jī)效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)水平和財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)管)。準(zhǔn)入監(jiān)管的目的在于剔除不能實(shí)現(xiàn)物有所值（Value for Money）的PPP項(xiàng)目方案和特許經(jīng)營(yíng)者，以提高效率；績(jī)效監(jiān)管的目的在于解決市場(chǎng)失靈、普遍服務(wù)和績(jī)效不符要求等重要問題，以保護(hù)公眾利益。

上述兩個(gè)階段的監(jiān)管是從政府管理PPP項(xiàng)目的角度出發(fā)的。除此之外，由于PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）尚有行政合同或民事合同的爭(zhēng)議，不管最終對(duì)其定性如何，政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中具有特權(quán)，相對(duì)主體即私營(yíng)部門（投資者和放貸方等，在我國(guó)含央企/國(guó)企，下同）處于劣勢(shì)地位，需要明確的合同救濟(jì)規(guī)則和信用約束機(jī)制對(duì)政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以保證公平〔2〕。

因此，下面分別從政府規(guī)制、準(zhǔn)入監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)管三個(gè)方面，梳理監(jiān)管的內(nèi)容、方式和主體（參見圖1），并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)政府提出相關(guān)建議，包括立法方面的建議。

一、政府規(guī)制

（一）明確行政救濟(jì)和司法救濟(jì)

從法理上看，PPP合同具有很強(qiáng)的“行政屬性”（即使規(guī)定為民事合同也如此），政府部門在合同中具有特權(quán)（包括合同履行的指揮權(quán)、單方面變更合同權(quán)、單方面解除合同權(quán)和制裁權(quán)），因而私營(yíng)部門在PPP合同中處于劣勢(shì)地位，需要明確的合同救濟(jì)規(guī)則對(duì)政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以尋求法律上的平衡〔2〕。

圖1 PPP項(xiàng)目的監(jiān)管框架

●政府在PPP合同中行使特權(quán)時(shí)，應(yīng)履行充分說理義務(wù)，并且在采取行動(dòng)前，應(yīng)通知私營(yíng)部門〔3〕；

●私營(yíng)部門具有咨詢權(quán)、抗辯權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利〔4〕；

●將PPP合同規(guī)定為民事合同，如果不能規(guī)定為民事合同，則要將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟(jì)方式。

（二）建立政府信用約束機(jī)制

從實(shí)踐角度看，PPP項(xiàng)目的期限往往會(huì)超過數(shù)屆政府的任期，下一屆的政府官員由于政績(jī)或其它要求，很可能會(huì)改變當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)違背合同能獲得大于遵守合同的利益時(shí)，政府部門就可能出現(xiàn)失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機(jī)制，保持政策的持續(xù)性和透明性。

●結(jié)合現(xiàn)有的財(cái)稅制度改革，建立中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制以保證政府按照協(xié)議付費(fèi)；

●通過信息公開，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府/部門財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和履約能力的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)制約政府權(quán)力、督促政府履約。

其中，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)應(yīng)以法律形式（明確適用于民事合同或行政合同的法律規(guī)定）明確，信用約束機(jī)制可通過政策法規(guī)加以要求。

二、準(zhǔn)入監(jiān)管

（一）準(zhǔn)入監(jiān)管的內(nèi)容

準(zhǔn)入監(jiān)管可以進(jìn)一步分為兩個(gè)階段：

一是立項(xiàng)監(jiān)管，制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項(xiàng)目的必要性（可采用我國(guó)現(xiàn)有可行性研究制度），以及是否適用于PPP模式（目前我國(guó)缺少這個(gè)評(píng)估制度）；

二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者選擇的監(jiān)管，通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇一家（或幾家組成的聯(lián)合體）最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

準(zhǔn)入監(jiān)管最核心的內(nèi)容是考察PPP模式及特許經(jīng)營(yíng)者能否實(shí)現(xiàn)物有所值（Value for Money，VfM），即比傳統(tǒng)模式效率高。

（二）準(zhǔn)入監(jiān)管的方法

各國(guó)實(shí)踐中所采用的方法可以分為兩類：公共部門比較因子法（Public Sector Comparator，PSC）和競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法。

1.公共部門比較因子法（PublicSectorComparator，PSC）〔5〕

英國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、日本、荷蘭、南非、臺(tái)灣、香港等國(guó)家或地區(qū)都是基于PSC法來考察VfM，如英國(guó)于1999年和2004年出臺(tái)《VfM評(píng)估指南》，2008年出臺(tái)《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)法》。

PSC法的基本原理是對(duì)用PPP模式和傳統(tǒng)模式的全壽命期成本（PSC）進(jìn)行比較，如果一個(gè)PPP方案的成本（投標(biāo)價(jià)）低于用傳統(tǒng)模式的成本（當(dāng)然要考慮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的價(jià)值），就實(shí)現(xiàn)了物有所值（圖2）。

圖2 PSC圖示

2.競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法〔6〕

我國(guó)和美國(guó)、羅馬尼亞、奧地利、比利時(shí)、新加坡等國(guó)家是采取競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)法來實(shí)現(xiàn)VfM的。以新加坡為例，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程分為七個(gè)階段（見圖3），其中實(shí)現(xiàn)VfM最重要的時(shí)段是市場(chǎng)反饋期。投標(biāo)者們分別與公共部門進(jìn)行溝通和談判，不斷提出修改初始投標(biāo)文件的要求和反饋，以提高項(xiàng)目的VfM。公共部門這段期間也需要根據(jù)新的信息修改招標(biāo)文件，并隨時(shí)公開發(fā)布。最終通過競(jìng)爭(zhēng)性談判來決定中標(biāo)者，而中標(biāo)者最終的投標(biāo)文件和之后簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也會(huì)包含談判期間修改的部分內(nèi)容。

圖3 新加坡PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程〔2〕

3.兩種方法的比較分析

PSC法計(jì)算復(fù)雜，重視定量化計(jì)算和分析，應(yīng)用難度大，特別是在項(xiàng)目前期，因?yàn)槿狈φ鎸?shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因而在投資、折現(xiàn)率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的假設(shè)很重要；此外，僅僅比較PSC與投標(biāo)價(jià)似乎過于單一?！?〕

而競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法相對(duì)更有彈性，但我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法的主要缺點(diǎn)是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預(yù)/腐敗，串標(biāo)/圍標(biāo))，招標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人之間、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人之間的關(guān)系復(fù)雜和微妙，學(xué)者不愿參與(怕受牽連)，項(xiàng)目規(guī)模大、復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)，但評(píng)標(biāo)時(shí)間短，難選到合適特許經(jīng)營(yíng)者等?！?〕

建議我國(guó)在定量和彈性之間尋找平衡，即在現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方法的基礎(chǔ)上：

●政府轉(zhuǎn)變管理理念，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，加強(qiáng)與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，為PPP項(xiàng)目的VfM評(píng)價(jià)提供智力支持；

●建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺(tái)，為將來類似項(xiàng)目的評(píng)估提供基礎(chǔ)資料，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)PPP采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，并共享最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

●增加有關(guān)項(xiàng)目外部性評(píng)價(jià)的內(nèi)容，全面考慮PPP項(xiàng)目的環(huán)境效益和社會(huì)效益。

（三）準(zhǔn)入監(jiān)管的主體

表1 幾個(gè)國(guó)家/地區(qū)PPP監(jiān)管體系比較〔3〕

各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體是政府（參見表1），有多種形式：

●有單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，如香港的財(cái)政司效率促進(jìn)組；

●有在綜合行政部門中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國(guó)，財(cái)政部負(fù)責(zé)所有PFI（PPP）項(xiàng)目政策的制定；與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署（the National Audit Office）和公共事業(yè)管理委員會(huì)（the Public Accounts Committee）負(fù)責(zé)對(duì)重要的PFI政策方面進(jìn)行調(diào)查研究并提出意見，財(cái)政部下屬合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)（Partnerships UK plc）為所有的公共管理部門提供PFI專業(yè)管理，尤其是招投標(biāo)方面的知識(shí)，財(cái)政部下屬公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署通過建議及指南對(duì)地方政府提供PPP項(xiàng)目支持，并幫助其制定標(biāo)準(zhǔn)化合同；〔7〕

●有依托現(xiàn)有行業(yè)主管部門，設(shè)立分行業(yè)的法定機(jī)構(gòu)同時(shí)行使監(jiān)管和提供服務(wù)雙重職能的混合模式，如新加坡；

●也有讓已經(jīng)單獨(dú)設(shè)立的PPP Unit（世行/亞開行等建議發(fā)展中國(guó)家最好設(shè)立）同時(shí)行使部分（宏觀的）監(jiān)管職能。

以上國(guó)家或地區(qū)都有單一的中央部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的政策制定和準(zhǔn)入監(jiān)管。此外，政府還聘請(qǐng)、授權(quán)或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監(jiān)管，世行/亞開行等國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)其放貸或援助項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)務(wù)狀況和環(huán)境影響等進(jìn)行監(jiān)管。

一般而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備如下特征：

●獨(dú)立性：可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為項(xiàng)目公司股東的政府的不必要干涉。

●合法性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職權(quán)范圍和基本政策都是通過法律法規(guī)確定的。

●廣泛性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管領(lǐng)域十分廣泛，覆蓋項(xiàng)目的各個(gè)方面。

●專業(yè)性：獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員一般由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家、用戶代表等組成。

●公正性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性等，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公正監(jiān)管。

三、績(jī)效監(jiān)管

PPP項(xiàng)目應(yīng)通過基于產(chǎn)出/結(jié)果的績(jī)效要求（Output/Outcome-based Performance Specification）促使特許經(jīng)營(yíng)者確保所提供的產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量并提高效率，政府監(jiān)管的重點(diǎn)是產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，而不必干涉特許經(jīng)營(yíng)者通過什么方法滿足績(jī)效要求，以發(fā)揮他們的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（一）產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

1.美國(guó)〔8〕

美國(guó)的《PPP項(xiàng)目立項(xiàng)（Establish a P3 Program）》中認(rèn)為各方的監(jiān)管責(zé)任分配見表2。

表2 績(jī)效監(jiān)管職責(zé)分配〔4〕

2.英國(guó)〔9〕

英國(guó)的《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同指南（Standardised PFI Contracts）》中指出，績(jī)效監(jiān)管應(yīng)與付款機(jī)制（Payment Mechanism）相結(jié)合，技術(shù)要求和監(jiān)管方法應(yīng)在主要的招標(biāo)文件中列明，以便各方明確自身職責(zé)。包括英國(guó)在內(nèi)的歐洲國(guó)家，績(jī)效監(jiān)管主要在三個(gè)層面進(jìn)行：

●項(xiàng)目?jī)?nèi)部的質(zhì)量管理（由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)）；

●對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部質(zhì)量管理的審查（由公共部門負(fù)責(zé)）；

●用戶反饋（作為用戶的權(quán)益，有途徑向公共部門舉報(bào)）。

監(jiān)管的結(jié)果要通過報(bào)告形式體現(xiàn)，且監(jiān)管的費(fèi)用一般由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)，但如果結(jié)果不符合要求，需要再次檢測(cè)的費(fèi)用，則由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

3.香港〔10〕

香港的《PPP指南（PPP Guide 2008）》中指出，服務(wù)水平協(xié)議（Service Level Agreement）中的基于產(chǎn)出/結(jié)果的績(jī)效要求很大程度上影響最終的服務(wù)提供水平，因此，為了促進(jìn)合同管理：

●特許經(jīng)營(yíng)者要定期向政府業(yè)主部門就幾個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行匯報(bào)；

●除了日常的監(jiān)管之外，還要接受抽查和第三方的獨(dú)立審查/審計(jì)。

上述各個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)績(jī)效監(jiān)管的思路和做法基本一致，主要包括，先明確監(jiān)管做法：

●政府說明所需要產(chǎn)品/服務(wù)的績(jī)效要求；

●特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)如何滿足這些績(jī)效要求；

●政府不干涉特許經(jīng)營(yíng)者的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程，以及后者所采取的解決方案。

再建立保證措施：

●企業(yè)建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī)；

●驗(yàn)證和確認(rèn)績(jī)效：

◆企業(yè)自我確認(rèn)結(jié)果（包括對(duì)其分包商的績(jī)效負(fù)責(zé)）；

◆政府或授權(quán)獨(dú)立第三方根據(jù)情況定期/隨機(jī)監(jiān)控過程和結(jié)果；

◆績(jī)效關(guān)聯(lián)的支付機(jī)制。

所涉及的監(jiān)測(cè)費(fèi)用，一般由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)：

●政府承擔(dān)由其提出的首次或例行的監(jiān)測(cè)費(fèi)用；

●但由于項(xiàng)目公司的績(jī)效不達(dá)標(biāo)而引起政府對(duì)同一內(nèi)容進(jìn)行第二次監(jiān)測(cè)的費(fèi)用則由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

項(xiàng)目公司對(duì)其分包商績(jī)效的監(jiān)測(cè)費(fèi)用則由項(xiàng)目公司和其分包商協(xié)商承擔(dān)。

（二）價(jià)格監(jiān)管與調(diào)節(jié)機(jī)制

因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)十幾甚至幾十年，要求任何一方準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和獨(dú)立承擔(dān)特許期內(nèi)所有的風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)也是不公平的，特別是沒有完全控制能力的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)者會(huì)面臨通脹、匯率、需求、材料價(jià)格/質(zhì)量、利息等風(fēng)險(xiǎn)，因此除了應(yīng)關(guān)注起始收費(fèi)高低，還應(yīng)設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制(區(qū)別對(duì)待固定成本和變動(dòng)成本)以降低風(fēng)險(xiǎn)，甚至設(shè)立重新談判觸發(fā)機(jī)制?？傊?，政府應(yīng)根據(jù)不同的制度環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管目標(biāo)，除了采取不同的定價(jià)方式，還要設(shè)立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制。常用的收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制（指數(shù)調(diào)整法）有：

●與消費(fèi)指數(shù)掛鉤以降低通貨膨脹的影響；

●與匯率掛鉤以降低匯率波動(dòng)的影響；

●與需求掛鉤以降低需求變化的影響；

●與原材料價(jià)格/質(zhì)量掛鉤以降低價(jià)格/質(zhì)量起伏的影響，等等。

此外，還有標(biāo)桿評(píng)定法和市場(chǎng)測(cè)定法，主要是項(xiàng)目公司對(duì)分包商提出調(diào)價(jià)要求而進(jìn)行價(jià)格評(píng)估的方法，政府有時(shí)也可在招投標(biāo)時(shí)明確首次行使價(jià)格標(biāo)桿評(píng)定的時(shí)間和期限。對(duì)電廠、水廠、污水/垃圾處理等項(xiàng)目，一般還采用組合收費(fèi)法，分析對(duì)成本的主要影響因素及比例，然后分別設(shè)立調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制，以保證政府和企業(yè)之間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)公平。

以污水處理廠調(diào)價(jià)公式為例：

其中，Pn為第n年的污水處理基本單價(jià)，Pn-t為第n-t年（上一調(diào)價(jià)年,調(diào)價(jià)周期為t）的污水處理基本單價(jià)，K為調(diào)價(jià)系數(shù)①。

上述調(diào)價(jià)機(jī)制是針對(duì)支付給特許經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格而言。面向用戶的價(jià)格要根據(jù)社會(huì)需求來確定。兩者之間如果存在偏差，差價(jià)應(yīng)由政府財(cái)政補(bǔ)貼。

（三）財(cái)務(wù)監(jiān)管

為了避免投資企業(yè)投機(jī)，以及防止企業(yè)抽逃資本金和未經(jīng)政府同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)/合同權(quán)益去融資，還應(yīng)對(duì)企業(yè)的資本金設(shè)最短退出年限和最低持有額/比例。

另外，在PPP項(xiàng)目公司中設(shè)有“政府股”和“公開招募股”并公開項(xiàng)目財(cái)務(wù)是依據(jù)產(chǎn)權(quán)保證社會(huì)參與PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管的主要有效方式。

1.政府股

●政府股對(duì)項(xiàng)目公司的一般正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不進(jìn)行干涉；

●政府不必派出自己的董事，只是在政府股所附帶明確的特定條件下與權(quán)利范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行干預(yù)；

●把政府對(duì)項(xiàng)目公司的有效干預(yù)和保證項(xiàng)目公司的獨(dú)立地位與獨(dú)立經(jīng)營(yíng)妥善地結(jié)合起來。

2.公開招募股

●公開招募股類似于英國(guó)2012年12月提出的PFI升級(jí)版PF2中的私營(yíng)部門II類股，見圖4〔11〕；

●公開招募股通過市場(chǎng)公開募集，而非項(xiàng)目公司主辦人選定。

這樣，就通過更透明的社會(huì)實(shí)質(zhì)參與對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管，有利于保護(hù)項(xiàng)目公司和公眾利益。

圖4 英國(guó)PFI的2012年升級(jí)版PF2的框架

（四）績(jī)效監(jiān)管的主體

綜上，可以看到績(jī)效監(jiān)管的主體包括特許經(jīng)營(yíng)者、公共部門和第三方機(jī)構(gòu)（負(fù)責(zé)審計(jì)的會(huì)計(jì)事務(wù)所，仲裁法庭等負(fù)責(zé)爭(zhēng)議處理的機(jī)構(gòu)，放貸方等）。

績(jī)效監(jiān)管與績(jī)效要求及與績(jī)效掛鉤的支付和調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制密切相關(guān)，因此技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目數(shù)據(jù)的積累至關(guān)重要，需要有專門的部門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)庫的搭建和數(shù)據(jù)的積累，幫助公共部門制定合同范本。

四、對(duì)加強(qiáng)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的建議〔12-13〕

（一）國(guó)家層面的PPP立法和PPP指南

把PPP法定性為民事合同，或者不能如此定性時(shí)，則將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟(jì)方式，以對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)制，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者權(quán)益。

在國(guó)家層面的PPP立法中規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(如采用權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實(shí)現(xiàn)制)，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突，特別是處理過去國(guó)家層面其它法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內(nèi)容。

同時(shí)，制訂全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，包含但不限于對(duì)上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)節(jié)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議/合同示范文本等，規(guī)范全國(guó)各中央部門和各地政府的不同做法。

（二）中央和省級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，以及立項(xiàng)和審批要點(diǎn)

設(shè)立中央和省級(jí)的專門PPP機(jī)構(gòu)，最好是實(shí)體，如果難落實(shí)，也可以是虛擬的但要明確牽頭負(fù)責(zé)部門。如由發(fā)改委或財(cái)政部牽頭成立跨部委的國(guó)家級(jí)和省級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡，對(duì)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和審批，并與央行、銀監(jiān)會(huì)保持密切溝通；負(fù)責(zé)建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺(tái)，為將來類似項(xiàng)目的評(píng)估提供基礎(chǔ)資料，實(shí)現(xiàn)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)PPP采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)性，并共享最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，提高政府監(jiān)管水平。

在市級(jí)地方政府之下設(shè)立專門的PPP中心，以綜合多個(gè)部門的職責(zé)，完善所轄區(qū)域的項(xiàng)目選擇、比較、篩選和優(yōu)先級(jí)，建立一站式透明審批機(jī)制以提高效率，規(guī)范運(yùn)作，也可避免各地政府盲目上項(xiàng)目特別是需要政府支付或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，造成類似于現(xiàn)在高額的地方政府債務(wù)。

在一定規(guī)模以上或跨區(qū)域的項(xiàng)目應(yīng)由中央級(jí)的PPP機(jī)構(gòu)審批，其它由省級(jí)或市級(jí)PPP機(jī)構(gòu)審批。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批應(yīng)重點(diǎn)考慮下列四個(gè)方面問題：（1）應(yīng)該做哪個(gè)項(xiàng)目？所建議項(xiàng)目是否必須？如果必須，有哪些核心要求？（2）這個(gè)項(xiàng)目是用傳統(tǒng)的政府投資模式做還是用PPP模式做？采用PPP模式是否能實(shí)現(xiàn)物有所值？（3）如果決定采用PPP模式，應(yīng)采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)？應(yīng)考慮哪些要點(diǎn)？項(xiàng)目收益來自于政府支付或用戶支付或二者共同支付？如何定價(jià)和調(diào)價(jià)？（4）在特許期內(nèi)，需要監(jiān)管哪些方面？具體產(chǎn)出/結(jié)果要求有哪些？監(jiān)管應(yīng)如何落實(shí)？相關(guān)政府部門、媒體、公眾等的職責(zé)與權(quán)力如何確定？等等。上述關(guān)鍵原則和要點(diǎn)還應(yīng)寫在前述國(guó)家層面的法律和實(shí)施指南中。

（三）項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，以及公眾參與決策和監(jiān)督機(jī)制

建立統(tǒng)一的項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，不僅要向人大，還要向社會(huì)公布相關(guān)信息，保證項(xiàng)目信息的及時(shí)、準(zhǔn)確和一致性，做到公開、公平和公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究，總結(jié)和傳播經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)包括對(duì)相關(guān)官員進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)行能力建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)知識(shí)管理，不斷優(yōu)化和改進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。

特別是在招標(biāo)和評(píng)標(biāo)過程中，政府公開有效信息，利于潛在投標(biāo)企業(yè)評(píng)估和決策，提高項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的吸引力，利于公眾和獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)等其它各方參與，提供合理化建議，完善決策過程，也利于避免黑箱操作，預(yù)防腐敗。

在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，公開信息則有利于社會(huì)監(jiān)督和激勵(lì)企業(yè)控制成本、提高效率，提高服務(wù)水平，保障政府和公眾利益，提高后續(xù)類似項(xiàng)目的決策和管理水平，等等。

積極發(fā)揮獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)（包括會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、銀行等）的作用，完善政府的決策機(jī)制，保障社會(huì)公眾的利益。

〔1〕中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建部.關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見.建城[2005]154號(hào)[EB/OL].[2005-09-10]. http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/200611/ t20061101_157147.html

〔2〕朱蕾，袁競(jìng)峰，杜靜.基于PPP合同行政屬性的政府介入權(quán)研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007.

〔3〕胡鵬翔.論合同法上的自由裁量權(quán)[J].暨南學(xué)報(bào)，2002（1）.

〔4〕蔣吉才，付東年.行政合同中相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)制度研究[J].行政論壇，2003（9）.

〔5〕李佳嶸（導(dǎo)師王守清）.基于我國(guó)國(guó)情的PSC評(píng)價(jià)體系研究——以北京地鐵四號(hào)線為例[D].清華大學(xué)碩士論文，2011年6月.

〔6〕高會(huì)芹，劉運(yùn)國(guó)，亓霞，傅鴻源.基于PPP模式國(guó)際實(shí)踐的VFM評(píng)價(jià)方法研究——以英國(guó)、德國(guó)、新加坡為例[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2011，3:18-21.

〔7〕黃騰，柯永建，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2009.

〔8〕Establish a P3 Program.第7章：Oversight and Monitoring.

〔9〕Standardised PFI Contracts，Version 4，第10章：Payment Mechanism Management and Monitoring.

〔10〕PPP Guide 2008-the Government of the Hong Kong Special Administrative Region，第8章：Managing Performance.

〔11〕Infrastructure UK and HM Treasury.A new approach to Public Private Partnerships[EB/OL].https://www.gov.uk/ government/publications/private-finance-2-pf2

〔12〕王守清，張博.構(gòu)建中國(guó)的PPP法律和制度體系迫在眉睫.濟(jì)邦通訊，2013，40（10）：13-17.

〔13〕王守清的新浪實(shí)名微博：http://weibo.com/botppp.

【責(zé)任編輯 成丹】

F283

A

1672-9544（2014）09-0007-06

2014-07-04

王守清，建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)，研究方向?yàn)轫?xiàng)目融資、公私合作（PPP）、項(xiàng)目管理；劉婷，建設(shè)管理系博士生，研究方向?yàn)轫?xiàng)目融資、公私合作（PPP）。