浙江大學城市學院 阮 可

城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工居住保障機制研究
——基于浙江實證調(diào)研的分析和思考

浙江大學城市學院 阮 可

十八大報告以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這個概念替代過去的“農(nóng)民工”概念，將其看作與城鎮(zhèn)原住民一樣的“常住人口”，并要求城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全體居民。農(nóng)民工要融入城市社會，完成向市民轉(zhuǎn)化，其關(guān)鍵是要合理解決其居住問題，如果居住問題不能解決，那么諸如子女教育問題、社會保障問題、文化生活問題也無從談起。在制度層面設(shè)計居住保障機制、發(fā)展保障性住房是農(nóng)民工在城市安居的必要條件。本文對浙江農(nóng)民工居住的現(xiàn)狀、制約因素、政府保障性措施和經(jīng)驗等做了調(diào)研，提出了解決農(nóng)民工住房問題的保障思路，為主管部門制定政策提供參考。

一、農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀分析

一是以自行租賃為主。農(nóng)民工工作的職業(yè)形態(tài)表現(xiàn)為：街頭攤販、建筑民工、搬運工、個體戶非正規(guī)部門就業(yè)者以及正規(guī)部門里的臨時工等。浙江農(nóng)民工的居住方式形態(tài)眾多，主要包括：單位提供宿舍、自行租賃、居住工棚等工作場所、自購及投親靠友借住等其他類型。自行租賃比例占到61.7%，用人單位提供宿舍占到20.5%，建筑工地工人集中住在工棚中占12.5%，其他類型包括兩種：一是自購住房，主要為在城市里工作多年，有了積累；二是短期投親靠友借住的，這兩項占到5.3%)。

圖1 農(nóng)民工居住方式調(diào)查圖

二是與行業(yè)關(guān)聯(lián)緊密。農(nóng)民工的居住方式體現(xiàn)出職業(yè)特征。在制造業(yè)內(nèi)工作的主要是以18至28歲之間的青年女工，她們一般由單位提供集體宿舍；在另一農(nóng)民工集中的建筑行業(yè)，企業(yè)一般免費提供未竣工的房屋或簡易工棚供其居住。也有相當部分居住在工作場所的，這包括休閑服務(wù)業(yè)、洗浴、餐飲等。有家庭的農(nóng)民工希望同配偶住在一起，想擁有一些個人空間，但往往出于經(jīng)濟考慮，租不起離工作單位近的住房，因此住在單位提供的宿舍或工棚中。

三是“大分散”、“小集聚”。

城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部成為農(nóng)民工的主要選擇居住地，這占到三分之二以上。究其原因，一是該地域保留了農(nóng)村社會狀態(tài)的一些特征，如：觀念意識、生活方式、文化習俗等，這種生活環(huán)境可讓農(nóng)民工找到心理的慰藉；二是低房租可以降低農(nóng)民工的生活成本。老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)的人際傳播成為農(nóng)民工找房的主要方式，形成了類似江西、安徽、河南等老鄉(xiāng)聚居地。三是政府管理在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地帶往往存在“失重”狀態(tài)，有著一定寬松的空間和環(huán)境，流動人口容易在此集聚，通過地緣紐帶構(gòu)成相對穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)。

四是混居為主要模式。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居點和城中村的環(huán)境惡劣，道路狹窄不通暢、市政配套設(shè)施不完善。從農(nóng)民工的住房面積來看，52.9%以上居住在面積15平方以下的單間，合用廚房、衛(wèi)生間、浴室；30.2%農(nóng)民工居住在15～25平方帶有簡易廚房、衛(wèi)生間功能的經(jīng)改造的小套住房中，只有5.7%以上從事批發(fā)零售行業(yè)、收入相對較高并且比較穩(wěn)定的農(nóng)民工居住在40平方以上的小套獨立住房(見圖2)。

從生活配套來看，農(nóng)民工居住的地方政府行政管理寬松，有自發(fā)形成的農(nóng)貿(mào)場點，農(nóng)民工購買生活用品便利，生活雖然簡易，但都能滿足基本的需求，以杭州文化商城邊的慶隆農(nóng)居點為例，有小型超市16個、公共浴室5個、理發(fā)室4個、戶外臺球室3個、電游室8個，形成了以面向農(nóng)民工消費群體的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

從同住人數(shù)的調(diào)查來看，農(nóng)民工以2～4人混住為主（如圖3），占到52%，這包括以家庭為單位，有父母子女共同居住的情況，也包括了以非家庭的組合，如工友、親戚、老鄉(xiāng)等情況。9人以上混住的主要集中在制造行業(yè)和建筑行業(yè)，如服裝廠女工宿舍、建筑工地工棚。

圖2 農(nóng)民工居住面積調(diào)查圖

圖3 農(nóng)民工混住人數(shù)調(diào)查圖

五是融入城市愿望強烈。浙江作為沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對農(nóng)民工群體尤其是“第二代農(nóng)民工”有長期居住的吸引力。從調(diào)查結(jié)果來看：有35%的農(nóng)民工是和家屬住在一起的，其群居愿望十分強烈。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，如果有住房補貼或租房補貼的情況下，問是否愿在居住地定居，有62%的農(nóng)民工表現(xiàn)出強烈的留城愿望。農(nóng)民工的心理期望值比較低，同樣反映在對住房基本要求上也比較低，當問及目前的居住現(xiàn)狀是否滿意時，其中有83%的人對目前的居住現(xiàn)狀還是比較滿意和滿意的（如圖4），其中對居住現(xiàn)狀認為不太滿意和不滿意的農(nóng)民工群體其年齡區(qū)間在25～35歲為多。另外，個人月收入在5000元以上的農(nóng)民工群體，購房意愿強烈，但認為房價太高，房價是一個巨大的障礙。雖部分收入對居住現(xiàn)狀比較滿意的農(nóng)民工也寄希望于政府能夠采取措施使得他們的居住狀況能有所改觀。

圖4 農(nóng)民工居住滿意度調(diào)查圖

二、農(nóng)民工居住保障機制的思考

一是制定居住最低保障標準。對于建筑行業(yè)和制造業(yè)雇傭的民工居住問題，政府應(yīng)對其基本居住條件進行硬性規(guī)定，通過制定行業(yè)標準等措施，對居住環(huán)境、人均居住面積、配套設(shè)施、工棚的質(zhì)量等指標應(yīng)制定更有針對性、更為細致的居住標準，為了改善農(nóng)民工的居住條件，可以考慮推廣使用標準化的活動工棚。此外，需要監(jiān)督落實住建部《建筑施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生標準》。對于其他勞動密集型企業(yè)，如果以外來農(nóng)民工為主要用工對象且用工量比較大的，也應(yīng)規(guī)范其居住標準。勞動監(jiān)察部門和衛(wèi)生部門等政府行業(yè)主管部門應(yīng)加強對企業(yè)農(nóng)民工食堂、宿舍等設(shè)施的監(jiān)測和檢查，改善農(nóng)民工的勞動條件和居住條件，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，保證農(nóng)民工身心健康。

二是納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。目前一些尚未改造的農(nóng)民工聚居地公共設(shè)施不足、違章建筑多、安全隱患多、居住條件惡劣，這確實給城市管理和社會治安帶來較大壓力。但城市的“城中村”以民間力量的形式，適時彌補了政府不能提供足夠保障房的功能，在一定時期有利于推動城市化進程的加速。發(fā)展中國家的“城中村”改造有很多經(jīng)驗和教訓，如果光從城市形象角度出發(fā)去實施大規(guī)模的“城中村”改造，這往往會得不補失。要充分考慮“城中村”對農(nóng)民工居住的承載作用，適度降低改造強度。應(yīng)加大力度推動公共交通和軌道交通向主城區(qū)外延伸，增加商業(yè)配套設(shè)施，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。老舊城區(qū)型“城中村”的改造思路可以是“消滅”為主、治理為輔，而城鄉(xiāng)結(jié)合部型“城中村”改造應(yīng)相反，即應(yīng)以“治理”為主、“消滅”為輔，主要措施可采取以下方案：包括出租房屋規(guī)范、提升居住的環(huán)境衛(wèi)生標準，提高住房質(zhì)量等。

三是鼓勵社會力量參與。在財政金融制度方面，應(yīng)對為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機構(gòu)進行稅收減免，鼓勵更多的人參與到租賃市場中來，為農(nóng)民工提供適宜的住房。從金融政策上對興建農(nóng)民工公寓的私人和機構(gòu)進行優(yōu)惠，如鼓勵金融機構(gòu)為其提供低息長期的銀行貸款或公積金貸款。重慶“農(nóng)民工公寓”的建設(shè)模式有一定示范性：將現(xiàn)有社會閑置住房進行改建，或?qū)⒌蜋n旅館進行改造、完善，或政府采取匹配小額貸款、相關(guān)稅費減免或部分出資等形式，對農(nóng)民工租賃的房屋進行綜合整治，其興辦的“農(nóng)民工公寓”吸引了大量農(nóng)民工入住。

四是逐步納入保障性住房體系。在降低保障性住房準入門檻方面，其他城市已有較好先例，比如南寧市?！赌蠈幗?jīng)濟適用房管理暫行辦法》于2004年12月發(fā)布施行，該《辦法》充分體現(xiàn)政策靈活性的一面。該辦法規(guī)定：除了符合規(guī)定常住城鎮(zhèn)的無房中低收入家庭外，按勞動部門規(guī)定與當?shù)貦C關(guān)、企事業(yè)單位簽訂一年以上用工合同的外來務(wù)工人員可以購買經(jīng)濟適用房。地方政府要進一步完善住房公積金制度、經(jīng)濟適用房政策、廉租房政策、公共租賃房政策，把在城市居住一定年限、有城市居民相同住房需求、愿意放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民工家庭，納入經(jīng)濟適用房、廉租房供應(yīng)體系，讓他們享受國家的經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃房等優(yōu)惠政策，促使這些農(nóng)民工盡快融入城市社會，完成市民化進程。

五是完善聯(lián)席會議制度。自2006年以來，各級政府都建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度或領(lǐng)導小組，辦公室設(shè)在勞動和社會保障部門，該機構(gòu)對解決農(nóng)民工工資拖欠、勞動安全保障、社會保險、子女教育等問題起到了非常積極的作用，但對解決農(nóng)民工居住問題起到的作用并不突出。解決農(nóng)民工居住問題，首先應(yīng)解決建設(shè)農(nóng)民工集中居住區(qū)的土地、規(guī)劃問題，而政府沒有將國士、規(guī)劃部門納入農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度或領(lǐng)導小組成員單位，即使已納入的建設(shè)部門，其主要職責僅限于解決建筑行業(yè)農(nóng)民工的工資保障、勞動安全、社會保險等問題，對農(nóng)民工集中居住的問題很少問津，這從根本上制約了農(nóng)民工居住問題的解決。可借鑒信訪工作聯(lián)席會議制度的做法，在農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度或領(lǐng)導小組下建立專項工作小組，負責農(nóng)民工集中居住與管理服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，辦公室可設(shè)在建設(shè)部門，形成各部門各負其責、相互配合、良性互動的工作機制。對此，一些城市進行了有益的探索，如蘇州市建立了外來人員集宿化管理領(lǐng)導小組，綜治辦、農(nóng)工辦、發(fā)改委、國土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、公安局、稅務(wù)局、衛(wèi)生局、房管局等相關(guān)部門為其成員單位。

六是實施分類保障策略。

1.餐飲服務(wù)行業(yè)。餐飲行業(yè)服務(wù)人員總量大，就業(yè)穩(wěn)定，而企業(yè)規(guī)模大小差異也帶來住房條件的差異。對于該行業(yè)，應(yīng)當規(guī)范集體宿舍條件，避免群租，要求符合當?shù)爻鞘幸?guī)定的用于集體宿舍的出租房面積標準。有些用工單位，如果經(jīng)濟效益較好，也可自建農(nóng)民工宿舍，或者由政府和當?shù)氐貐^(qū)行業(yè)協(xié)會合資興建服務(wù)人員公寓。對自行租賃住房的農(nóng)民工，可由用工單位發(fā)放住房補貼。

2.家政、醫(yī)院護理、物業(yè)管理等行業(yè)。保安、大樓管理人員和清潔工的居住模式可參照餐飲服務(wù)業(yè)的做法等，可在小區(qū)、大樓內(nèi)輔助用房居住，所以，在小區(qū)規(guī)劃中必須把服務(wù)人員住房放在建筑設(shè)計和小區(qū)設(shè)計中考慮。同時，有些物業(yè)公司如果實力、規(guī)模較大的，可在其管理的樓盤中集中修建公寓，為其所屬農(nóng)民工提供住宿。

3.分散型中小型制造業(yè)。當規(guī)模和盈利狀況達到一定標準，分散型中型制造業(yè)企業(yè)可規(guī)定其為職工建造公寓和宿舍;而分散型小型企業(yè)，則由企業(yè)對員工住房提供一定租賃補貼，或者租用政府提供的農(nóng)民工公寓，或者出資改造和完善當?shù)剞r(nóng)民房屋和基礎(chǔ)設(shè)施。

4.大型工業(yè)園區(qū)企業(yè)。大型工業(yè)園區(qū)企業(yè)總體來說具有高新技術(shù)、高利潤、資本密集、政策扶持等特點。這類工業(yè)園區(qū)的企業(yè)，應(yīng)負責建設(shè)農(nóng)民工公寓和宿舍等，并鼓勵有能力的職工落戶，為其承擔保障責任。

5.建筑行業(yè)。建筑行業(yè)的工作往往是項目式，農(nóng)民工的住房隨著項目變動也呈現(xiàn)流動性。因此，制定居住標準是改善建筑業(yè)農(nóng)民工住房條件的基礎(chǔ)工作。此外，對企業(yè)投入職工住房建設(shè)資金比例給予下限制，既可保證企業(yè)合法利潤，又能保障農(nóng)民工權(quán)益。還應(yīng)加強監(jiān)管力度，這是對該行業(yè)農(nóng)民工住房保障的有效手段。

農(nóng)民工的居住問題能否順利解決，已經(jīng)成為當下各級政府公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)。完善農(nóng)民工居住保障，不僅有利于提高其在城市中的地位，改善其生活質(zhì)量，解除其后顧之憂，更有利于消除城鄉(xiāng)二元對立，使農(nóng)民工順利融入城市社會，引導其在城市安居樂業(yè)，加快城市社會融合的進程，實現(xiàn)城市社會的和諧發(fā)展，使其共享城市化的發(fā)展成果，此外還可以體現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定，有利于“三農(nóng)”問題的解決。

本文為浙江省科技廳軟科學研究項目“浙江城市化進程中農(nóng)民工居住保障機制研究”成果，項目批準號為2012C35044。