張銘洪，施宇，李星

公共財政扶貧支出績效評價研究
——基于國家扶貧重點縣數(shù)據(jù)

張銘洪，施宇，李星

（廈門大學經(jīng)濟學院，福建廈門361005）

文章運用2003-2010年國家扶貧工作重點縣數(shù)據(jù)，實證評價了公共財政扶貧支出績效，并基于標桿管理思想設置了評價標準。研究發(fā)現(xiàn)，近年來公共財政扶貧支出績效基本呈持續(xù)上升趨勢，但是在財政資金帶動和配置結構方面亟需改進，同時應大力改善貧困地區(qū)住房、醫(yī)療和教育條件，并提高扶貧對象的自我脫貧能力。

貧困；公共財政；績效評價；標桿管理

一、引言

貧困指個人、家庭或群體生活水平（物質、文化和社會）低于社會公認的最低標準，同時缺乏擺脫這一現(xiàn)狀的能力。反貧困是全世界范圍內關乎實現(xiàn)人類最基本生存權和發(fā)展權的重要議題，在我國更是實現(xiàn)共同富裕的、全面建設小康社會的本質要求。改革開放以來，國內數(shù)次大規(guī)模的扶貧計劃已取得顯著成就，國內學者對該領域研究相當關注。理論研究方面，黃萍和黃萬華（2003）［1］認為財政扶貧應當注重貧困地區(qū)自我脫貧能力的提高，謝秀軍（2012）［2］分析了公共財政對貧困地區(qū)的扶持及路徑優(yōu)化問題，王善平和高波（2012）［3］提出扶貧資金公司化運行的論點。類似研究對我國財政扶貧思路具有相當指導意義，相對而言，實證結果更為豐富。多數(shù)學者主要采用綜合評價方法［4-5］、回歸分析方法［6-8］和DEA分析［9-10］三種方法探討我國扶貧資金的績效（效率）水平。對比發(fā)現(xiàn)，綜合評價法相對于其他兩種方法更加全面，而且能夠深入發(fā)掘績效成因，結論也更加豐富。因此，本文以國家扶貧工作重點縣（下稱重點縣）為對象，運用綜合評價法對公共財政扶貧支出績效進行縱向考察。

綜合評價方法的核心在于評價指標體系的構建，以往研究一方面缺乏對“扶貧資金績效”概念的深刻剖析，導致單純注重評價對象貧困現(xiàn)狀的改善，對其與扶貧資金投入關系的考察不足，另一方面未能合理體現(xiàn)公共財政的“為顧客服務”的本質要求。因此，本文從以下四個方面構建公共財政扶貧支出績效綜合評價指標體系：投入過程、貧困緩解、自我發(fā)展能力提高和扶貧對象滿意程度。①扶貧投入過程是指公共財政對扶貧事業(yè)的支持力度以及資金運行情況，主要考察投入規(guī)模、帶動效應以及資金落實水平；②貧困緩解指扶貧對象貧困率的降低以及基本生活、醫(yī)療、教育等生存條件的改善；③自我發(fā)展能力提高指扶貧對象在財政扶持下生產能力和條件有所改善，具備自我脫貧的能力；④扶貧對象滿意程度體現(xiàn)了公共財政“為顧客服務”的本質要求。最后，本文結合綜合評價結果及扶貧工作計劃標準對現(xiàn)有不足和改進路徑進行探討。

二、評價指標體系構建

（一）投入過程

公共財政扶貧資金投入過程主要考察投入規(guī)模、帶動效應以及資金落實水平。人均財政扶貧支出可以作為投入規(guī)模的衡量指標，本文從省級財政配套支出和財政資金對其他資金的帶動兩個方面評價財政扶貧資金的帶動效應，通過農戶和農村的受益程度考察財政資金的落實情況。因此，該準則層初選指標包括：人均財政扶貧資金支出、省級與中央財政資金比例、扶貧資金總額與財政資金比例、參與扶貧項目的農戶比重以及項目村當年到位資金占比。

（二）貧困緩解

扶貧對象貧困緩解最直接的評價角度是貧困率降低水平，同時需結合基本生活、醫(yī)療、教育等生存條件的改善。

1.貧困率降低

對重點縣貧困率降低考察要結合靜態(tài)、比較靜態(tài)和動態(tài)三種方式。靜態(tài)方式是指歷年貧困發(fā)生率的絕對量，可以直觀體現(xiàn)重點縣脫貧情況；比較靜態(tài)方式是指對比重點縣和全國的相關指標（比如貧困發(fā)生率和農村人均純收入等）考察相對發(fā)展水平；動態(tài)角度是以貧困發(fā)生率降低速度為描述方式。

2.基本生活條件

貧困發(fā)生率運用居民人均純收入測定重點縣貧困水平，但這并不能有效反映財政資金對居民生活質量的提高績效。首先選擇恩格爾系數(shù)這一常用指標衡量居民消費水平，然后，從住、行、通訊和耐用消費品擁有量方面進一步描述扶貧對象基本生活條件的改善，其中，固定電話和移動電話擁有量可以體現(xiàn)通訊條件和耐用消費品持有兩方面內容。另外，由于住房、交通設施、通訊設備和家庭耐用消費品等皆屬于實物可累積性資產，所以本部分也將考察相關動態(tài)指標。

3.醫(yī)療條件

財政資金對重點縣醫(yī)療保健體系的扶持不僅是提高居民健康水平的重要保障，同時也能有效緩解“因病返貧”現(xiàn)象。醫(yī)療支出比例測度財政資金對醫(yī)療條件改善的扶持力度，經(jīng)濟困難造成不就醫(yī)比例和參加醫(yī)療合作保險比例則可反映重點縣農戶的醫(yī)療負擔，萬人均醫(yī)療床位數(shù)及其增長率、有醫(yī)護人員行政村比例、重點縣農戶健康比例則是效果的體現(xiàn)。

4.教育條件

同理，教育支出比例衡量財政資金對教育條件改善的扶持力度；經(jīng)濟困難造成的失學比例反映重點縣居民義務教育負擔，而文盲率降低速度及13～15歲學生失學比例則直接體現(xiàn)財政扶貧教育支出效果。

（三）脫貧能力提高

自我發(fā)展能力提高績效一方面可以通過扶貧對象的生產能力和條件考察，另一方面從長遠來看，對農民技術掌握能力的培養(yǎng)更有助于生產率的持續(xù)提高。

首先，生產扶持性支出是提高農戶生產能力的主要途徑，人均GDP和居民人均純收入增長率則可以反映農戶脫貧能力的提高效果。進而，農戶生產條件包括公共基礎設施、家庭生產設備持有等硬件基礎以及勞動力素質等“軟實力”內容。所以選取了以下六項指標：生產扶持性支出比例、人均GDP增長率、人均純收入增長率、基礎設施建設支出比例、年末固定生產設備原值提高率和初中以上文化水平人數(shù)比例。

其次，加大對農民的技術培訓力度，加快農業(yè)生產性技術的引進與推廣，是實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。因此，本文分別選擇了技術推廣和培訓支出額占比、科技援助項目占到村項目比例兩項指標。

（四）扶貧對象滿意度

影響扶貧對象滿意程度的主要因素有兩點。第一，充分尊重農戶在扶貧開發(fā)活動中的個人意愿。扶貧資金是貧困地區(qū)群眾生產生活發(fā)展的主要外部支持，但必須結合農戶內生條件才能發(fā)揮最大效用。因此，在扶貧開發(fā)中要尊重農戶選擇個人發(fā)展方向，充分調動其生產積極性。第二，要切實解決貧困群眾生產生活中的實際問題。比如，由于自然災害或者累積性溫飽問題的存在，部分農戶仍需必要的援助救濟。解決基本生計問題是財政扶貧工作責無旁貸的職責。由此，本文各選擇了兩項指標：村民自選項目占到村項目比例和戶均收到的救濟、救助額。

綜上所述，本文初步構建了一套包含4個準則層共38項指標的公共財政扶貧支出績效評價指標體系。

三、指標篩選及賦權

（一）指標篩選

首先運用最大最小值法對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理［11］，然后通過灰色關聯(lián)與聚類方法和基于粗糙集理論的指標體系簡化方法［12-13］進行指標篩選，結果刪除以下7項指標：重點縣貧困率與全國差距、年末固定生產設備原值提高率、基礎設施支出比例、萬人均床位數(shù)、貧困發(fā)生率、固定電話和移動電話擁有量、磚木和混凝土結構住房比例，最終保留31項具體指標（見表1）。

表1 公共財政扶貧支出績效評價指標體系

（二）指標賦權

本文選取了主客觀相結合的賦權方法，主觀方法包括層次分析法和序數(shù)分析法，客觀方法包括變異系數(shù)法和CRITIC法。首先通過專家意見征詢獲得層次分析法和序數(shù)分析方法原始數(shù)據(jù)，進而進行處理得到各自權重WA、WB，然后運算得出CRITIC法和變異系數(shù)法權重WC、WD，最后取其算術平均值作為各指標組合權重WZ（見表1）。

（三）數(shù)據(jù)收集及處理

數(shù)據(jù)來源于《中國農村貧困監(jiān)測報告》（下稱《報告》）、《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國農村統(tǒng)計年鑒》。《報告》提供了2002-2010年的重點縣調查數(shù)據(jù)，由于初選指標中包含動態(tài)指標，因此最終評價年度為2003-2010年。

四、評價結果及分析

經(jīng)過綜合計分，得到2003-2010各年度的績效水平得分與排名（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)，除2007-2009年間出現(xiàn)波動外，我國公共財政扶貧支出績效水平基本呈持續(xù)上升趨勢。

圖1 公共財政扶貧支出績效水平變動情況

（一）扶貧投入過程

該準則績效值上升趨勢最為明顯，人均財政扶貧資金支出、參與扶貧項目的農戶比重和項目村當年到位資金所占比例三項指標值連年提高，而衡量財政資金帶動效應的省級財政配套資金比例、財政資金帶動其他資金比例在評價期間未有增長。由此，近年我國財政扶貧資金支出規(guī)模持續(xù)提高，資金落實情況明顯改善，但其帶動效應仍原地踏步。

（二）貧困緩解

如圖1所示，2005-2009年間重點縣貧困緩解情況并沒有明顯改善，2006和2008年甚至存在一定的“返貧”現(xiàn)象。近年，重點縣農戶恩格爾系數(shù)居高不下，醫(yī)療保健支出持續(xù)升高，人均純收入與全國水平差未見縮小，醫(yī)療、教育支出水平在此期間出現(xiàn)下滑，文盲率下降速度同時明顯放緩?？梢钥闯觯孩僦攸c縣貧困居民的生活質量改善并不明顯；②財政資金對醫(yī)療、教育等基本公共服務的扶持力度偏低，而醫(yī)療負擔過重的問題一直未得到有效緩解；③盡管重點縣貧困發(fā)生率降低明顯，但是居民人均純收入仍被全國農村平均水平遠遠甩在身后。因此，加大對醫(yī)療、教育等民生事業(yè)的扶持力度，提高農村收入和消費水平是財政扶貧將來的主要任務。

（三）脫貧能力提高

該準則績效值略呈“倒V”型走勢，在2007年達到峰值，而隨后出現(xiàn)下降，說明財政資金在扶貧對象自我發(fā)展能力培養(yǎng)方面的績效不夠理想。主要呈現(xiàn)以下特征：①生產扶持支出比例一直維持在45%以上，是扶貧支出的主要部分。②人均GDP增長率明顯高于人均純收入，2003-2010年重點縣人均GDP平均增長率為13.23%，超過人均純收入（8.76%）一半以上，貧困地區(qū)“增產不增收”的問題較為突出。③勞動力素質提高速度逐漸降低，2003-2010年間重點縣初中以上文化人口比例由46.8%上升到57.6%，提高了近10個百分點，可謂成績顯著。但是，2010年重點縣高中文化人口比例僅為8.5%，中專及以上文化人口比例僅為3.3%，因此，大力提高貧困地區(qū)居民受教育程度，提升勞動力綜合素質是培養(yǎng)扶貧對象自我發(fā)展能力的一個重要著力點。④技術推廣/培訓支持比例停滯不前，技術援助項目比例增長緩慢，公共財政扶貧資金應逐漸傾向科技領域。

（四）主觀滿意程度

財政扶貧投入過程和扶貧對象滿意程度的共同點是考察扶貧工作機制，前者反映財政扶貧支出的力度和效率，而后者關注對扶貧對象的服務意識。由圖1可以看出，貧困居民對財政扶貧工作的滿意程度在評價期間幾無提高。首先，2003-2010年村民自選項目比例平均值為57.5%，即大部分參與扶貧項目的村民得以實現(xiàn)個人意愿，這說明公共財政“為顧客服務”的特性得以體現(xiàn)。但是，近年來該指標并未明顯改善，扶貧工作方式、作風有待進一步改進。其次，2010年戶均收到的救助、救濟額比2003年增長了兩倍之多，表明公共財政扶貧明顯加大了對困難群體最低生活水平的保障力度，但仍有提升空間。

五、評價標準設置

評價標準包括行業(yè)標準、歷史標準、經(jīng)驗標準和計劃標準四種，本文將為公共財政扶貧工作設置計劃標準。從目標的適度性和可實現(xiàn)性出發(fā)，本文認為貧困地區(qū)短期內應以全國農村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史水平作為標桿，然后再力爭追趕同期全國平均水平。換言之，只有達到與全國平均水平，重點縣才算真正摘掉貧困的“帽子”。因此，本文將借鑒標桿管理思想制定財政扶貧資金績效評價標準［14］。標桿管理法又稱基準管理法，在企業(yè)管理中通過對比自身與競爭對手或者同行業(yè)的領先企業(yè)的關鍵指標作為基準，分析基準企業(yè)的績效形成原因，以此來建立、調整、改進自身發(fā)展策略及規(guī)劃?；谶@一思想，本文首先運用BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡方法預測了2015年財政扶貧支出績效指標值，然后結合全國（農村）平均水平制定2015年、2020年的標桿值。因篇幅所限，本文僅報告了10項指標標準，其中人均GDP和萬人均醫(yī)療床位數(shù)以全國平均水平為標桿，其余參照農村平均水平，結果見表2所列。

可以發(fā)現(xiàn)，盡管重點縣貧困率、恩格爾系數(shù)在未來數(shù)年將出現(xiàn)顯著降低，人均純收入和GDP也將大幅提高，但是住房條件、信息化、教育、醫(yī)療、勞動力素質和年末生產性固定資產原值等方面與全國平均水平差距依然十分明顯，所以，未來的財政扶貧不應僅以降低貧困率為目標，而應全面提高扶貧對象生活水平及其自我發(fā)展能力。

表2 重要指標評價標準設置

六、結論與建議

我國公共財政扶貧支出的績效水平基本呈持續(xù)上升趨勢，但是缺陷和不足也較為明顯。第一，扶貧投入過程績效值上升趨勢最為明顯，緣于財政扶貧力度和資金管理水平的不斷提高，但是地方財政和其他來源資金的支出力度明顯偏低；第二，由于居民消費水平過低，人均純收入與全國農村平均水平差距未見縮小，同時對教育、醫(yī)療等民生事業(yè)的支持不足，貧困緩解績效值在一段時期內停滯不前。第三，脫貧能力提高層績效值略呈“倒V”型走勢，2008-2010年間并未顯著提高，主要原因是貧困居民尚未充分享受到地方經(jīng)濟發(fā)展成果，而且勞動力綜合素質、科技扶持水平未出現(xiàn)實質性改善；第四，扶貧對象滿意度雖幾無提高，但是財政扶貧“為顧客服務”的特征已初步得以體現(xiàn)。

因此，本文提出以下政策建議。首先，繼續(xù)提高財政扶貧投入規(guī)模，加大扶持力度。一方面政府應當繼續(xù)堅持扶貧工作的主導地位，建立財政扶貧資金投入長效機制。加大對農村貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度；地方政府也應當繼續(xù)增加扶貧的配套資金投入；要給予貧困地區(qū)更高的補助標準。另一方面構建全方位扶貧體系，引導社會資金廣泛參與。在政府為主導的基礎上，要積極發(fā)揮財政資金的導向作用帶動社會資金投入，形成扶貧合力。比如：繼續(xù)提供扶貧貸款的財政貼息，引導金融資源投入貧困地區(qū)；出臺相關稅收優(yōu)惠政策，使社會資金參與到貧困地區(qū)基礎設施建設等項目中來；建立村民互助協(xié)會等慈善基金。其次，優(yōu)化財政資金投入結構，逐步向民生性支出傾斜。貧困地區(qū)安居房建設、基礎設施建設和教育、醫(yī)療、科技等社會事業(yè)應該成為此后扶貧支出的主要方向。最后，促進貧困人口收入增長，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果與人民共享。這可以通過采取產業(yè)扶貧、小額到戶貸款、勞動力轉移培訓、最低生活保障等措施，實施貧困人口收入倍增計劃。也可以因地制宜，積極探索和發(fā)展不同地區(qū)的扶貧開發(fā)方式。

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［責任編輯：余志虎］

A Study on Evaluation of the Performance of Public Expenditure on Poverty-alleviating—Based on the Data of National Key Poverty-alleviating Counties

ZHANG Ming-hong，SHI Yu，LI Xing
（School of Economics，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

The paper evaluates empirically the performance of public expenditure on poverty-alleviating with the data of nation?al key poverty-alleviating counties from the year of 2003 to 2010，then sets up the evaluation criteria based on benchmarking method.The study shows that the performance of public expenditure on poverty-alleviating has been improving in recent years，however，the driving effect and expenditure structure of public funds need to be improved urgently.Meanwhile，great efforts should be put on improvement of housing，health and education conditions，and enhancement of the poverty groups’ability to get out of poverty by themselves in poor regions.

poverty；public finance；performance evaluation；benchmarking

F323；F810

A

1007-5097（2014）09-0039-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.09.008

2013-12-20

國家社會科學基金重大項目（10zd&036）

張銘洪（1964-），男，福建三明人，教授，博士生導師，研究方向：公共規(guī)制；

施宇（1993-），女，福建廈門人，本科生，研究方向：投資決策分析；

李星（1988-），女，湖北襄陽人，碩士研究生，研究方向：財稅理論與政策。