以財稅改革促進(jìn)國家治理體系創(chuàng)新

文/張 克

長期以來，民營資本“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象和勞資糾紛成為制約經(jīng)濟發(fā)展的壁壘，本輪改革提出的允許非國有資本參股國有資本投資項目等舉措具有風(fēng)向標(biāo)意義。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了中國社會整體性和深層次改革的新號角?！稕Q定》第五章用專門的一個部分論述“深化財稅體制改革”，并在行文順序上位居各項具體經(jīng)濟改革之首，這在黨的中央全會文件中極為罕見。與此同時，《決定》改變了將財政視作單純經(jīng)濟問題的傳統(tǒng)思維，高屋建瓴的將財政制度建設(shè)提升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，展現(xiàn)出中央對財稅體制改革的空前重視和治國理政方略上的重大轉(zhuǎn)型。

明晰產(chǎn)權(quán)和分配方式，釋放國企改革紅利

十八屆三中全會《決定》中論述國有企業(yè)改革的一系列重大政策創(chuàng)新，不僅回應(yīng)了社會期待，更是中國經(jīng)濟改革的一件大禮包。值得提醒的是，市場經(jīng)濟地位、財稅體制改革、法治中國建設(shè)等近期熱議的內(nèi)容固然極為重要，但在堅持和完善基本經(jīng)濟制度一章中頗多新意的國企改革，應(yīng)當(dāng)置于全局性的地位予以特別關(guān)注。

新一輪國企改革的關(guān)鍵詞是產(chǎn)權(quán)與分配，企業(yè)的所有制與利潤分配方式，是國家基本經(jīng)濟制度中具有根本性意義、與公共利益密切相關(guān)的重大政策。

《決定》將非公有制經(jīng)濟與公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)同等對待，提出二者都不可侵犯，即是為市場經(jīng)濟的多種所有制提供平等保護(hù)。更重要的是，《決定》提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股，允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股；上述表達(dá)是對既往國企改革所有制方面的重大突破。長期以來，民營資本“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象和勞資糾紛成為制約經(jīng)濟發(fā)展的壁壘，本輪改革提出的允許非國有資本參股國有資本投資項目等舉措具有風(fēng)向標(biāo)意義；通過員工持股，資本所有者與勞動者形成利益共同體的論述更是極具進(jìn)步意義。此前《證券法》與《公司法》都對發(fā)起股東人數(shù)作出不得超過200人的限制，證監(jiān)會也發(fā)文叫停了以工會形式操作的職工持股，落后的法律體制無法為勞資雙方共享企業(yè)利潤提供有效保障。允許混合所有制實行企業(yè)員工持股的新提法，則可以充分調(diào)動勞資雙方的積極性。

2013年5月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院前院長、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員陳清泰提出了國企改革的新思路。他認(rèn)為國企改革應(yīng)從“經(jīng)營國企”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營國資”，即國有資產(chǎn)的資本化管理。檢視《決定》，可以發(fā)現(xiàn)“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的論斷赫然在列。從管“經(jīng)營”到管“資本”，強調(diào)的是國企以更為市場化的方式參與經(jīng)濟建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開。模仿新加坡“淡馬錫”運營模式的國有資本運營公司和投資公司，有望在今后成為中國市場經(jīng)濟發(fā)展的新亮點。政府和國有企業(yè)有意識地退出具體經(jīng)營管理事務(wù)，轉(zhuǎn)而代表全民作控股股東，是一項具有戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新。

近年來，要求將國有企業(yè)利潤進(jìn)行社會分紅的呼聲此起彼伏，可惜一直未能落實為具體政策。目前一般競爭類央企的紅利上繳比例是10%，資源類央企上繳比例是15%，軍工科研類央企的上繳比例在5%，大量憑借公共資源壟斷而獲取的巨額利潤留存于企業(yè)自身，而未能全民共享?！稕Q定》明確提出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，國有資本收益上繳公共財政比例到2020年提高到30%，這是探索國企收益全民共享一大進(jìn)展。

完善預(yù)算管理體制，推進(jìn)透明政府建設(shè)

《決定》旗幟鮮明地提出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。各國歷史證明，預(yù)算不公開的政府不是透明的政府，不透明的政府無法成為一個負(fù)責(zé)任的政府。

目前，我國《預(yù)算法》修改的最重要問題，就是要按照現(xiàn)代的預(yù)算制度，將人大、政府及相關(guān)部門在預(yù)決算過程的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行重新配置和劃分。按照目前的預(yù)算法，人大不能直接修改政府的預(yù)算案，只能建議，也就是說，即使人大認(rèn)為預(yù)算不合理，也只能要求政府部門來修改，而不能直接修改。所以說，現(xiàn)行預(yù)算法基本上處于責(zé)任虛位的狀態(tài)。

預(yù)算法修改之所以長路漫漫，蓋因這部法律調(diào)整的法律關(guān)系、權(quán)力分配錯綜復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動全身。預(yù)算法規(guī)定的中央和地方事權(quán)和財權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順。中央與地方之間收入支出的劃分以及財政利益分配的權(quán)利完全掌握在中央政府手中，而且分配標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不完備、價值不明朗，地方財政自主權(quán)受到很大的限制。一些基層地方政府因為財力有限，連最基本的公共服務(wù)都無法提供，地區(qū)間財力失衡的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

新一輪預(yù)算管理體制改革應(yīng)當(dāng)按照《決定》精神，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，《決定》明確提出：“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)?！边@符合國際通行的普遍經(jīng)驗，例如，德國基本法就規(guī)定：“聯(lián)邦委托各州管理事務(wù)的，聯(lián)邦負(fù)擔(dān)相關(guān)支出。聯(lián)邦法律規(guī)定發(fā)放錢款待遇并由各州執(zhí)行的，可規(guī)定聯(lián)邦負(fù)擔(dān)全部或者部分費用支出。”確保政府的支出責(zé)任隨事權(quán)轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于提升財權(quán)分配相關(guān)規(guī)則的法律層級，加快《中央與地方關(guān)系法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等財政基本法的起草工作，逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化。

以增值稅改革為契機，合理配置地方財權(quán)

我國1994年分稅制改革主要解決了就是中央財政收入占全國比重過低的問題，但在強化宏觀調(diào)控能力的同時促使財權(quán)不斷上移，事責(zé)不斷下沉，造成中央財政喜氣洋洋、省級財政響響當(dāng)當(dāng)、縣級財政哭爹喊娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政名存實亡。中央與地方政府在財政資源分配上并不如人們想象的是一種零和博弈，即不完全是此消彼長。分稅制被認(rèn)為是對以往財政包干制的替代與超越，上收了財權(quán)，但其實只對預(yù)算內(nèi)收入作出了劃分，包括政府性基金在內(nèi)的非稅收入全部歸屬于地方政府。這就導(dǎo)致了財政收入結(jié)構(gòu)上的驅(qū)趕效應(yīng)，地方政府加倍做多與土地有關(guān)的租金和稅收收入，土地財政獨大的局面由此確立。

《決定》提出“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率”，其目標(biāo)在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和的減少重復(fù)征稅、降低企業(yè)稅負(fù)。然而，原本百分之百歸屬于地方政府的營業(yè)稅改為為中央占大頭、地方占小頭的增值稅后難免導(dǎo)致地方政府財政自主權(quán)再度萎縮，對土地財政依賴程度勢必進(jìn)一步加劇?！稕Q定》進(jìn)而指出，“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。在本輪結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下任何增加納稅人負(fù)擔(dān)的新稅種動議都很難獲得民眾的認(rèn)可，恐怕進(jìn)一步明確中央與地方政府間的支出責(zé)任才是破題關(guān)鍵。當(dāng)前先劃分稅種再分配支出責(zé)任的分配模式亟待改革，可以考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橄葎澐智宄醒胝c各級地方政府的支出責(zé)任后再根據(jù)現(xiàn)有的財政收入結(jié)構(gòu)逐級配置財權(quán)。中央與地方關(guān)系不能淪為政府間的權(quán)力博弈游戲，而應(yīng)當(dāng)在法治框架下實現(xiàn)有規(guī)有則有序的合理分配，并以此有效促進(jìn)公民社會福祉的提升。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)博士）