馬 慧 玥

民國(guó)時(shí)期華僑代議權(quán)立法問(wèn)題初探

馬 慧 玥

（華東政法大學(xué) 外國(guó)法與比較法研究院，上海 200062）

華僑代議權(quán)是民國(guó)時(shí)期華僑參政的重要組成部分。民國(guó)初年，圍繞著是否應(yīng)給予華僑代議權(quán)曾有過(guò)激烈的討論，最終華僑獲得了代議權(quán)，并開啟了華僑選舉制度。華僑取得代議權(quán)，增強(qiáng)了華僑對(duì)祖國(guó)的歸屬感，豐富了民國(guó)代議政治的內(nèi)容。

華僑；代議權(quán)；選舉

在中國(guó)近代史上，華僑一直是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量，孫中山先生稱華僑為“辛亥之母”，而國(guó)民黨元老詹菊似先生則指出華僑“無(wú)論哪個(gè)時(shí)期，都是革命的基礎(chǔ)”。[1]（P33）華僑始終關(guān)心民國(guó)發(fā)展，不余遺力。民國(guó)政權(quán)也投桃報(bào)李，以法律明文給予華僑參政權(quán)。對(duì)于華僑參政問(wèn)題，歷史學(xué)界已有一些研究，但主要集中在華僑回國(guó)參政方面，對(duì)于華僑代議權(quán)和華僑選舉的相關(guān)法律問(wèn)題卻少見(jiàn)論及①蔣賢斌、李琴的《民初華僑代議權(quán)問(wèn)題探析》，（《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2008年第6期）一文對(duì)華僑代議權(quán)的取得及其意義有所涉及卻不夠深入，且對(duì)華僑獲得代議權(quán)后的立法與實(shí)踐及其局限性的相關(guān)問(wèn)題并未涉及。。事實(shí)上，對(duì)華僑代議權(quán)和選舉制度的研究非常有意義，通過(guò)相關(guān)研究，可以豐富民國(guó)時(shí)期代議制度研究，完整華僑政治影響力的論述，為當(dāng)今華僑參政權(quán)的拓展提供歷史借鑒。從1912到1949年有四次②1932年國(guó)難會(huì)議和1938年國(guó)民參政會(huì)中，也有華僑代表，但是因?yàn)閲?guó)家進(jìn)入抗戰(zhàn)的非常時(shí)期，華僑代表人數(shù)少，且都為指派而非選舉，參考值較低，因此不納入本文研究范圍。較為重要的華僑選舉實(shí)例，分別為臨時(shí)參議院（1913）、國(guó)民會(huì)議（1931）、制憲國(guó)民代表會(huì)議（1936）及制憲會(huì)議（1946）③1936年制憲代表會(huì)議雖然選出了會(huì)議代表，但是因?yàn)榭谷諔?zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，因此制憲會(huì)議并未能如期召開。直到1946年制憲會(huì)議確實(shí)召開，這些在1936年選舉出來(lái)的華僑代表也轉(zhuǎn)為了1946年制憲會(huì)議的代表，并未再次舉行選舉。、國(guó)民大會(huì)（1947）。以下僅以這四次華僑選舉為中心，對(duì)民國(guó)時(shí)期的華僑選舉立法與實(shí)踐進(jìn)行探究。

一、華僑代議權(quán)的取得

自1911年辛亥革命推翻清政府，中華民族走向共和，各省代表聚集于江蘇省咨議局共商國(guó)是，華僑也公推了代表——如美洲代表馮自由、檳榔嶼代表吳世榮、亞齊代表謝碧田等參與其中。然而由于當(dāng)時(shí)的唯一一部憲法性文件《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》中，并無(wú)華僑代表之規(guī)定，所以華僑并無(wú)選舉權(quán)。惟有“坐旁聽(tīng)席”，“無(wú)發(fā)言權(quán)”。亞齊華僑代表謝碧田認(rèn)為這種對(duì)華僑代表的限制“殊失僑民公舉代表之意”，向代表團(tuán)提出了要求。后來(lái)馬君武提議“南洋代表應(yīng)有發(fā)言權(quán)，與各省代表同座。惟無(wú)投票權(quán)及表決權(quán)”，獲得了代表團(tuán)的贊成。1912年1月13日，謝碧田正式向代表團(tuán)提出討論“華僑代議權(quán)”的事宜，[2]（P1）發(fā)出華僑要求通過(guò)選舉與代議參與國(guó)家政治的呼聲。華僑參政權(quán)問(wèn)題在民國(guó)元年的政界引發(fā)廣泛討論，贊成派與反對(duì)派各執(zhí)一詞，亦有折中派提出動(dòng)議，華僑代議權(quán)從無(wú)到有，經(jīng)過(guò)了一年不懈的斗爭(zhēng)，方才達(dá)成。

對(duì)于反對(duì)派而言，給予華僑代議權(quán)從法理到實(shí)踐，都存在著種種障礙，其中也不乏政治考慮。在民國(guó)代議制度設(shè)計(jì)之初，華僑的代議權(quán)并未被納入考慮之列，這導(dǎo)致華僑代議權(quán)缺乏立法支撐。在民初幾部相關(guān)法律中，都沒(méi)有華僑代議權(quán)的有關(guān)規(guī)定，華僑代議權(quán)沒(méi)有法理依據(jù)。中華民國(guó)最初在設(shè)置議會(huì)相關(guān)法制時(shí)，并沒(méi)有把華僑作為單獨(dú)的群體加以考慮，因此在《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》中，只規(guī)定參議院的參議員“每省以三人為限，其派遣方法，由各省都督府自定之”。雖然從1912年1月起，華僑代表就開始通過(guò)各種管道呼吁華僑代議權(quán)，但是1912年3月11日出臺(tái)的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，依然沒(méi)有將“華僑代議權(quán)”入法?！杜R時(shí)約法》第三章“參議院”中，第十七條規(guī)定“參議院以第十八條所定各地方選派之參議員組織之”；第十八條則規(guī)定“參議員每行省、內(nèi)蒙古、外蒙古、西藏各選派五人；青海選派一人。其選派方法由各地方自定之。參議院會(huì)議時(shí)每參議員有一表決權(quán)”。與《臨時(shí)約法》配套的《選舉法》也并未單就華僑問(wèn)題有任何特別規(guī)定。華僑作為中華民國(guó)的公民當(dāng)然有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，一如國(guó)內(nèi)一般公民，可在原籍地行使。這一論點(diǎn)在1912年5月2日國(guó)務(wù)院回復(fù)華僑聯(lián)合會(huì)的電文中已顯示了非常明顯：

“華僑聯(lián)合會(huì)大總統(tǒng)交艷電悉，海外華僑眷念宗邦，民國(guó)肇基，厥功甚偉。所請(qǐng)選派代表駐院與議，尤足見(jiàn)關(guān)心祖國(guó)之至誠(chéng)。惟選派參議員，《臨時(shí)約法》以各行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青海等地為限。約法未更，勢(shì)難加入……”[3]（P9-10）

也有議員提出，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)一致性原則，華僑的代議權(quán)應(yīng)建立在履行公民義務(wù)的前提上，這種義務(wù)具體指《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第二章“人民”第十三條和第十四條之規(guī)定，人民依法律有“納稅之義務(wù)”和“服兵之義務(wù)”。這兩項(xiàng)義務(wù)與十二條所規(guī)定的選舉權(quán)，應(yīng)“對(duì)等對(duì)待”?！敖袢A僑遠(yuǎn)在海外，其對(duì)于祖國(guó)是否有納稅服兵之義務(wù)？如果有之，則華僑固可有此權(quán)。而約法又是否可施行于民國(guó)領(lǐng)土范圍之外，否則義務(wù)可不顧，而權(quán)利可享，有恐中華民國(guó)之國(guó)民，人人皆愿為華僑矣！”[4]（P56）

雙重國(guó)籍引發(fā)的種種政治顧慮，也是參議員反對(duì)給予華僑代議權(quán)的原因。假使選出的華僑參議員身兼兩國(guó)國(guó)籍，在中華民國(guó)行使參政議政重要公權(quán)力的同時(shí)，還要向其他國(guó)家履行義務(wù)，對(duì)華僑參議員的忠誠(chéng)度難免存在疑慮。更何況公民享有兩國(guó)公權(quán)，極易產(chǎn)生新生的中華民國(guó)政權(quán)并不樂(lè)見(jiàn)的與歐美列強(qiáng)的“國(guó)際交涉”。

在華僑之中，享有兩國(guó)公權(quán)的情況不在少數(shù)，“華僑在美國(guó)者，數(shù)達(dá)二百萬(wàn)余，大半已入外人之籍。在南美哥倫比亞、墨西哥者，約數(shù)十萬(wàn)之?dāng)?shù)，皆工人。在北美之坎拿大（加拿大）者，約五、六萬(wàn)之?dāng)?shù)。在檀香山者，亦達(dá)十萬(wàn)之?dāng)?shù)，雖云寄居，實(shí)皆該地土生之人。而在美國(guó)及南美等處者，并已得有投票權(quán)……至南洋各地之華僑，則率居于荷蘭屬地。荷蘭新例，凡旅居者，非迫入荷籍不可。此外在新加坡、檳榔嶼者，亦均有寄居地之投票權(quán)。在安南之河內(nèi)者，數(shù)亦十余萬(wàn)。雖無(wú)投票權(quán)，然亦大半皆土生之人。在暹羅者，人數(shù)已達(dá)二百萬(wàn)，不獨(dú)皆入暹羅國(guó)籍，且可作行政官……”[4]（P44-45），尤其是被“租借”給英國(guó)的香港，還有被“割讓”給日本的臺(tái)灣，情況更為微妙。按照當(dāng)時(shí)血統(tǒng)主義的國(guó)籍觀，香港和臺(tái)灣的原住居民都是中國(guó)人，他們也應(yīng)被視為華僑，也應(yīng)給予他們參政權(quán)利。這必然會(huì)使中華民國(guó)陷于兩難境地。這種擔(dān)心也并非杞人憂天，英國(guó)公使就曾以1913年3月來(lái)函，反對(duì)華僑選舉，反對(duì)“以屬于英國(guó)法律之華人，而在他國(guó)（任）國(guó)會(huì)代表”。[5]（P156）

在選舉操作上的實(shí)際困難，也是重要的反對(duì)因素。在選區(qū)劃分方面，華僑散居世界各地，如何在中華民國(guó)行政不可履及之地，劃分適合選區(qū)，統(tǒng)計(jì)適格選民，存在可操作性問(wèn)題。民國(guó)時(shí)期海外華僑人數(shù)在六、七百萬(wàn)，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，對(duì)僑民進(jìn)行正式、精確的統(tǒng)計(jì)，是一件幾乎不可能完成的任務(wù)。在謝碧田向參議院提出華僑代議權(quán)議題之初，參議院就要求呂志伊（曾接受謝碧田請(qǐng)托的提出華僑代議權(quán)的云南代表）將華僑大略數(shù)目并僑寓地方列表，交由大會(huì)決議。但是呂志伊一直沒(méi)辦法交出“列表”[6]（P3）。而此后在參議院就華僑代議權(quán)立法進(jìn)行討論時(shí)，也沒(méi)有具體華僑適格選民的數(shù)據(jù)，只是籠統(tǒng)地提出華僑在美二百萬(wàn)余、在加拿大五、六萬(wàn)人而已。

在選舉規(guī)則方面，既然無(wú)法統(tǒng)計(jì)華僑選民的數(shù)目，華僑又遍布世界各地，也就無(wú)法適用國(guó)內(nèi)選舉法，按照選區(qū)配額議員，必須在國(guó)會(huì)組織法和選舉法中特別規(guī)定華僑選舉規(guī)則。

華僑選舉還存在一些程序上的困難，要使華僑切實(shí)地參與到選舉中，則要在海外進(jìn)行選舉以便投票。然而就算拋除“只有列強(qiáng)才會(huì)在海外殖民地舉行選舉”的國(guó)際現(xiàn)實(shí)，海外選舉在技術(shù)層面也存在種種問(wèn)題。如選舉主辦的問(wèn)題，在海外最具官方身份的機(jī)關(guān)就是使領(lǐng)館，但是使領(lǐng)館主辦甚至監(jiān)督選舉，卻絕不可行。畢竟參議院是立法機(jī)關(guān)，而使領(lǐng)館則是行政機(jī)關(guān)的組成部分，以行政權(quán)影響立法權(quán)，必然違背憲法精神。再或者華僑選舉相關(guān)訴訟的管轄權(quán)的問(wèn)題，如果一旦發(fā)生選舉糾紛，華僑應(yīng)該向哪個(gè)機(jī)關(guān)提起訴訟。如果管轄機(jī)關(guān)派出司法人員去該選區(qū)進(jìn)行司法調(diào)查，又會(huì)出現(xiàn)與僑居國(guó)之間的主權(quán)沖突問(wèn)題。

對(duì)于這些反對(duì)，華僑代表團(tuán)通過(guò)會(huì)上申辯以及投書媒體等方式力陳華僑參政的種種正當(dāng)性。雖然在民國(guó)社會(huì)甚至參議員之間，對(duì)華僑代議權(quán)有諸多疑慮，但是1912年5月，北京臨時(shí)參議院內(nèi)的投票最終還是決定給予華僑參政權(quán)。主要原因有二：一則為華僑的貢獻(xiàn)，一則為晚清以降的華人參政議政先例。

所謂華僑貢獻(xiàn)分為兩個(gè)部分，一方面是在辛亥革命乃至民國(guó)建立的過(guò)程中，華僑已經(jīng)做出的貢獻(xiàn)。縱使反對(duì)華僑代議權(quán)的人也不得不承認(rèn)，華僑對(duì)辛亥革命不遺余力，貢獻(xiàn)良多。當(dāng)時(shí)有華僑在報(bào)紙上質(zhì)問(wèn)反對(duì)華僑代議權(quán)的參議員張伯烈時(shí)，就力數(shù)華僑的種種貢獻(xiàn)，“華僑之余祖國(guó)，賑災(zāi)助餉，創(chuàng)實(shí)業(yè)，舉公債，十七次革命之失敗，且多有殉難者”，并詰問(wèn)“設(shè)不予以參政權(quán)，是徒有義務(wù)之可盡，而無(wú)權(quán)利之可享，世界寧有此公理乎？”[7]（附錄P16）另一方面則是民國(guó)存續(xù)和發(fā)展還需要華僑繼續(xù)做出貢獻(xiàn)。有華僑提出，雖身在國(guó)外無(wú)法履行納稅和兵役，但是華僑也可以以國(guó)民捐、買公債的方式來(lái)替代。華僑也確實(shí)這樣做了。僅以國(guó)民捐為例，從1912年6月開始國(guó)民捐制度到1913年底，華僑國(guó)民捐數(shù)目為銀724,139兩，大洋880,835元，還有大量的英金、日元和俄鈔；相對(duì)比而言，國(guó)內(nèi)國(guó)民捐則為銀456,640兩，大洋21,754元。[5]（P373）數(shù)目比對(duì)之下，可以看出華僑對(duì)于民國(guó)政府的熱情?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)華僑也踴躍捐款，為國(guó)內(nèi)助力，做出了重要貢獻(xiàn)。

何況華僑回國(guó)參政議政，清朝末年已經(jīng)“解禁”。清政府實(shí)施新政時(shí)，華僑就是“新式人才”的重要來(lái)源。1907年，清政府為“預(yù)備立憲”而籌建資政院和咨議局，以“立議院基礎(chǔ)”。[8]（P627）華僑參政熱情也空前提高，在各地方咨議局中，不乏華僑特別是華僑商人的身影。如廣東咨議局中就有印尼巴達(dá)維亞華僑，也是當(dāng)時(shí)的東南亞首富張振勛。他因捐巨資回國(guó)辦實(shí)業(yè)而受爵，位列廣東政府所聘請(qǐng)的22議紳，從廣東咨議局籌備之初便參與其中。清政府也下令要求在咨議局“酌薦華僑若干人，充當(dāng)議員，代表海外僑胞，處理有關(guān)事宜”，并“附席陳述”。[9]（P447）清政府的這種拉攏或“優(yōu)容”也使得海外華僑對(duì)參與國(guó)內(nèi)政治十分適應(yīng)，視為一種其來(lái)有自的傳統(tǒng)。孫中山在海外奔走，宣揚(yáng)革命，而華僑也為中國(guó)革命傾囊相助諸多支援，對(duì)革命的成果——新生民國(guó)政權(quán)自然有很多期待。若其得到的待遇與晚清時(shí)代持平，即折中派所主張的“華僑可以參與，但不能表決”，甚至不如晚清，必然動(dòng)搖中華民國(guó)政權(quán)基礎(chǔ)，也不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、華僑選舉立法與實(shí)踐的趨向

選舉如何操作，可說(shuō)是華僑代議權(quán)立法面對(duì)的最大的困難。在決定給予華僑代議權(quán)之后，中華民國(guó)在1912年8月就出臺(tái)了《國(guó)會(huì)組織法》和《選舉法》，明確華僑參議院的名額和選舉辦法?！秶?guó)會(huì)組織法》第二條規(guī)定“由華僑選舉會(huì)選出者六名”，成為參議員。具體操作則規(guī)定在《參議院議員選舉法》、《參議院議員選舉施行細(xì)則》和《華僑選舉會(huì)施行法》 中?！秴⒆h院議員選舉施行細(xì)則》第六章“華僑”規(guī)定最為全面：

“第二十二條 華僑選舉會(huì)會(huì)員，由各該華僑僑居地之商會(huì)、中華會(huì)館、中華會(huì)所、書報(bào)社于其具備左列資格之人內(nèi)，依歷年公推會(huì)長(zhǎng)、館長(zhǎng)、所長(zhǎng)、社長(zhǎng)等相當(dāng)職員之習(xí)慣辦理。

一、有中華民國(guó)國(guó)籍之男子年滿二十五歲以上者

二、有值五佰元以上之不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)者

三、無(wú)眾議院議員選舉法第六條所列情事之一者

前兩項(xiàng)各商會(huì)、中華會(huì)館、中華會(huì)所、書報(bào)社公推之人，到京即時(shí)呈報(bào)該選舉監(jiān)督。俟審查憑證相符，認(rèn)為會(huì)員后，依其名額，造成選舉人名冊(cè)。

第二十三條 前條會(huì)員非依《參議院議員選舉會(huì)施行法》 第二條第二項(xiàng)①《參議院議員華人選舉會(huì)施行法》第二條第二項(xiàng)：“前項(xiàng)商會(huì)，以經(jīng)本國(guó)政府認(rèn)可者為限；中華會(huì)館、中華會(huì)所、及書報(bào)社以選舉法公布前設(shè)立者為限?！盵10]（P78）之規(guī)定審查相符，其選出之人為無(wú)效?！盵11]（附錄P83）

民國(guó)時(shí)期華僑參與代議政治的第一次選舉，一共有180多名代表回國(guó)參加，產(chǎn)生了6名參議員，分別為唐瓊昌（美國(guó)大同日?qǐng)?bào)社長(zhǎng)）、朱兆莘（留美學(xué)生）、吳湘（南洋英屬地僑商）、蔣報(bào)和（荷屬印尼泗水僑商）、謝良牧（馬來(lái)西亞檳榔嶼僑商）和盧信（檀香山自由新報(bào)社社長(zhǎng)）。[12]（P14）從此之后，華僑選舉成為民國(guó)選舉制度的重要組成部分，而華僑選舉立法也數(shù)次變更，選舉程序不斷進(jìn)化。

第一，從間接選舉到直接選舉周而復(fù)始，波折重重。1913年臨時(shí)參議院議員選舉，也是華僑史上第一次選舉。從華僑5月取得代議權(quán)到8月《參議院議員選舉法》出臺(tái)，不過(guò)時(shí)隔3月時(shí)間，此后又經(jīng)歷種種爭(zhēng)議修正《華僑選舉施行法》，于1913年的春天就完成了選舉。民國(guó)初立千頭萬(wàn)緒，華僑選舉時(shí)間又十分倉(cāng)促，為了方便選舉，選擇由海外華僑團(tuán)體推選選舉人，再由這些選舉人返京再行選舉的這種兩階段式的間接選舉辦法，雖然于選舉人代表性與選拔標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上難免爭(zhēng)議，但是這樣的權(quán)宜方法，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，是可以接受的。及至1931年國(guó)民會(huì)議代表的選舉，國(guó)民黨政府在選舉上已累積了不少經(jīng)驗(yàn)，鑒于上次間接選舉中發(fā)生的種種問(wèn)題，國(guó)民會(huì)議選擇了在海外僑居地直接選舉的方式。然而事實(shí)證明，直接選舉也不理想。由于主客觀原因，21個(gè)選區(qū)之中就有13個(gè)選區(qū)無(wú)法舉行選舉，只能由該選區(qū)的國(guó)民黨支部“遴選”。

總結(jié)了前兩次選舉的問(wèn)題，第三次的制憲會(huì)議華僑選舉，國(guó)民黨又采取了兩階段的選舉方式，初選比照國(guó)內(nèi)的職業(yè)選舉，為間接選舉；復(fù)選則比照國(guó)內(nèi)的區(qū)域選舉，為直接選舉。在具體的操作上，依照《在外僑民選舉推選候選人辦法及選舉代表辦法》：

“1.認(rèn)定海外農(nóng)會(huì)、工會(huì)、商會(huì)、教育會(huì)、醫(yī)藥師團(tuán)體、新聞?dòng)浾邎F(tuán)體、中華會(huì)館及各邑會(huì)所、中國(guó)國(guó)民黨或書報(bào)社等八種特定團(tuán)體現(xiàn)任職員，有推選代表候選人資格。

2.僑民年滿二十歲經(jīng)公民宣誓者，有選舉（即復(fù)選）代表資格。

3.僑民年滿二十五歲有選舉人資格者，而由經(jīng)加入認(rèn)定之八種特定團(tuán)體為會(huì)員三年以上現(xiàn)任為會(huì)員者，有被推選為國(guó)大僑民代表候選人之資格?！盵12]（P23）

1947年國(guó)民大會(huì)代表選舉分為三個(gè)部分，包括國(guó)會(huì)代表、立法委員和監(jiān)察委員。這次華僑選舉與之前兩次不同，除監(jiān)察委員，“一律以普通平等直接公開競(jìng)選方式行之”，在且不能變通。國(guó)民代表方面，規(guī)定在41個(gè)選區(qū)選出華僑代表65名。然而這次選舉的進(jìn)行卻并不順利。一些國(guó)家將華僑選舉活動(dòng)視為非法加以取締，國(guó)民政府交涉無(wú)果，只有17個(gè)選區(qū)選出22名代表，為原定代表額度的三分之一。國(guó)民大會(huì)、僑務(wù)委員會(huì)等數(shù)次協(xié)商，最終只好決議交由“政府處理”。然而政府也莫可奈何，這一問(wèn)題直至1949年也未能解決。

第二，從歸國(guó)選舉到僑居地選舉，僑居地選區(qū)的劃分細(xì)化。與1913年華僑代表們歸國(guó)在北京選舉不同，從1931年開始，華僑代議權(quán)選舉都是在海外舉行。根據(jù)法律規(guī)定，1931年國(guó)民會(huì)議華僑代表選舉劃出了21個(gè)選區(qū)要求選出26名代表，實(shí)際則是8個(gè)選區(qū)選出11名代表，另有8個(gè)選區(qū)8名代表為指定①中美選區(qū)的代表由秘魯代表陳安仁兼任。，2個(gè)選區(qū)3名代表為列席②英屬馬來(lái)亞2個(gè)代表，荷屬東印度2個(gè)代表中有1個(gè)代表為列席。，3個(gè)選區(qū)無(wú)法產(chǎn)生；1936/1946年制憲會(huì)議預(yù)計(jì)在23個(gè)選區(qū)選出41名代表，實(shí)際舉行了選舉的選區(qū)則只有17個(gè)共選出26名代表，而其余無(wú)法進(jìn)行選舉的6個(gè)選區(qū)則根據(jù)遴選的辦法遴選了15名代表；而1947年國(guó)民大會(huì)劃分了41個(gè)選區(qū)選出65名代表，實(shí)際舉行選舉則不過(guò)17個(gè)選區(qū)選出22名代表。選區(qū)具體情況列表如下：

19311936/19461947亞洲91124美洲8811歐洲111澳洲222非洲111合計(jì)212341

從上面的圖表可以看出，國(guó)民政府對(duì)亞洲和美洲兩個(gè)僑居地較為重視，選區(qū)劃分比較細(xì)致。這是1913年華僑選舉一貫而來(lái)政策延續(xù)，1913年華僑選舉選出了6名代表，3名來(lái)自南洋3名來(lái)自美國(guó)，南洋華僑和美國(guó)華僑對(duì)民國(guó)政治的參與度較高，而從清政府以來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)亞洲和美洲地區(qū)華僑僑情也相對(duì)了解——中國(guó)地處亞洲，而美洲則是契約華工的重要輸出地，在晚清時(shí)還留下了一系列的招工檔案和華工口供冊(cè)。

三、華僑選舉立法與實(shí)踐的局限

如前文所提及，國(guó)內(nèi)和國(guó)際間的戰(zhàn)亂、政府財(cái)政與精力、交通和信息傳遞不便、華僑居住地分散、主權(quán)爭(zhēng)議和國(guó)際交涉……由于種種主客觀原因，都使得華僑行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，成為一件非常困難的事。雖然政府和僑務(wù)委員會(huì)在立法和實(shí)踐各方面都付出了一定的努力，但是華僑選舉立法與實(shí)踐存在著很大的局限性，卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這些局限主要表現(xiàn)為：

第一，代表性不足。代表性不足是民國(guó)時(shí)期四次選舉所面臨的共同問(wèn)題。在北京臨時(shí)參議院通過(guò)決議，給予華僑代議權(quán)后出臺(tái)的《參議院議員選舉法》之中，第四十條就規(guī)定了“華僑選舉會(huì)，由僑居各商會(huì)選出人組織之?！盵13]（P67）當(dāng)時(shí)就有華僑提出，商會(huì)只是海外華僑團(tuán)體之一，且也有僑居地未設(shè)商會(huì)的情形，未設(shè)商會(huì)之地，未入商會(huì)之人，必生選舉權(quán)和被選舉權(quán)被剝奪之感，導(dǎo)致選舉權(quán)為商人壟斷。華僑聯(lián)合會(huì)幾次投書總統(tǒng)袁世凱、國(guó)務(wù)院、參議院等，也有人投書報(bào)社，開題明義《華僑豈僅商人已耶》[14]（附錄P24），直指該草案獨(dú)厚商會(huì)，忽視了華僑知識(shí)分子以及僑工的權(quán)利。北京臨時(shí)參議院終于修訂《華僑選舉施行法》，也給予其他團(tuán)體如中華會(huì)館、書報(bào)社等參與組織選舉的權(quán)利。然而就1913年參議院選舉，選出的6名參議員的職業(yè)而言，3名是僑商，2名是報(bào)社社長(zhǎng)，1名是學(xué)生，其中并無(wú)普通勞動(dòng)者甚至高級(jí)技術(shù)華工；從他們僑居地而言，3名來(lái)自南洋，3名來(lái)自美國(guó)，其他日加歐洲非洲南美都無(wú)人當(dāng)選，其代表性可見(jiàn)一斑。

這種代表性不足的問(wèn)題，在其后的三次選舉中依然存在。1931年國(guó)民會(huì)議、1936年制憲國(guó)民代表會(huì)議及1946年制憲會(huì)議，國(guó)民黨海外支部逐漸成為了主角。在第二次民國(guó)二十年國(guó)民會(huì)議華僑選舉中，21個(gè)海外選舉，只有英屬馬來(lái)亞一地是沒(méi)有國(guó)民黨海外支部的參與，該選區(qū)的華僑選舉由新加坡同德書報(bào)社負(fù)責(zé)選務(wù)，選出的2名代表只是列席會(huì)議，并非正式代表。其他20個(gè)選區(qū)則全由中國(guó)國(guó)民黨海外支部參與，除了檀香山選區(qū)有中華總商會(huì)中國(guó)工會(huì)，智利有中華會(huì)館、中華商會(huì)，美國(guó)有中華總商會(huì)“共襄盛舉”外，其他17個(gè)選區(qū)全由國(guó)民黨海外支部一手操辦。這一次的國(guó)民會(huì)議，也被稱為“一黨國(guó)民會(huì)議”，其代表性可見(jiàn)一斑。而其后的第三次選舉，猶在“訓(xùn)政時(shí)期”，國(guó)民黨以黨代政，海外華僑候選人必須是來(lái)自國(guó)民黨及僑務(wù)委員會(huì)認(rèn)定團(tuán)體，進(jìn)入復(fù)選前還要經(jīng)國(guó)民黨“圈定”，政黨操作選舉，不言而喻。1947年國(guó)民大會(huì)的華僑選舉，雖然以直接普選從立法上為“代表性不足”的問(wèn)題解套，然而以結(jié)果而論，此次選舉并未能產(chǎn)生全部代表，以腰斬告終。

第二，政黨于選舉涉入太多。1927年南京國(guó)民政府成立，國(guó)民黨開始了22年的執(zhí)政之路，在期間國(guó)民黨一直執(zhí)行一黨專政的路線，內(nèi)有中國(guó)國(guó)民黨中執(zhí)委海外黨務(wù)委員會(huì)，外有國(guó)民黨各海外支部，長(zhǎng)期“指導(dǎo)”海外僑務(wù)工作的進(jìn)行。在這樣的政策和氛圍下，華僑選舉也概莫能外。從華僑選舉的制度設(shè)計(jì)、選舉法規(guī)以及選舉實(shí)踐各方面看來(lái)，國(guó)民黨的“陰影”幾乎無(wú)處不在，左右了選舉。1931年國(guó)民會(huì)議選舉幾乎是國(guó)民黨海外支部“專辦”，而1936年制憲會(huì)議選舉也由國(guó)民黨操控，有推薦權(quán)的社團(tuán)必須是國(guó)民黨或經(jīng)國(guó)民黨認(rèn)可，各團(tuán)體推出的候選人還要再經(jīng)國(guó)民黨“圈定”（從3倍候選人遴選出2倍候選人），這才交由選舉人投票復(fù)選。

而從會(huì)議的“功能”而論，也可看出國(guó)民黨的影響力。1931年國(guó)民會(huì)議，被認(rèn)為是“國(guó)民黨的一黨國(guó)民會(huì)議”，會(huì)議最終通過(guò)了《訓(xùn)政時(shí)期約法》，第三章第三十條規(guī)定，“訓(xùn)政時(shí)期由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)行使中央統(tǒng)治權(quán)。中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)，其職權(quán)由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)行使之?！睂?guó)民會(huì)議才能行使的最高權(quán)力，悉數(shù)交給了國(guó)民黨的代表大會(huì)。

第三，海外選舉涉及與僑居國(guó)法律沖突，使得選舉遭遇困境，這種情況在海外選舉時(shí)確有發(fā)生。1931年國(guó)民會(huì)議的國(guó)會(huì)代表華僑選舉共設(shè)21個(gè)選區(qū)，只有8個(gè)選區(qū)正常進(jìn)行了選舉，包括檀香山、美國(guó)、日本、菲律賓、印度、秘魯、朝鮮、加拿大和安南。其他的13個(gè)選區(qū)之所以不能進(jìn)行選舉，僑居國(guó)政府的態(tài)度無(wú)疑是重要的客觀原因之一。1936年在荷屬東印度選區(qū)的華僑選舉，被荷屬政府裁定為非法，吳偉康等十名華僑還因此遭到逮捕。[5]（P156）1947年國(guó)民大會(huì)的國(guó)會(huì)代表華僑選舉共設(shè)41個(gè)選區(qū)，其中有24個(gè)選區(qū)共43個(gè)代表無(wú)法產(chǎn)生。

僑務(wù)委員會(huì)總結(jié)這些選區(qū)不能順利舉行選舉的原因，認(rèn)為“究其重點(diǎn)，厥為當(dāng)?shù)卣龆缮?，不能公開直接選舉”，而當(dāng)?shù)卣闹鲝埦褪恰坝械K其主權(quán)”[15]（P166-167），提出異議。這與當(dāng)時(shí)世界局勢(shì)有關(guān)。二戰(zhàn)結(jié)束后，各殖民地國(guó)家紛紛主張獨(dú)立，主權(quán)意識(shí)也空前高漲。1931年除舉行了選舉的菲律賓（2個(gè)選區(qū)）、日本、印度、安南都不能再行選舉外，緬甸選區(qū)、暹羅的4個(gè)選區(qū)、安南的2個(gè)選區(qū)、新加坡、馬來(lái)西亞6個(gè)選區(qū)、印度尼西亞的2個(gè)選區(qū)、英屬婆羅洲、荷屬婆羅洲的兩個(gè)殖民地選區(qū)也“全軍覆沒(méi)”。

四、結(jié)論

綜上所述，經(jīng)過(guò)激烈的權(quán)力博弈與權(quán)衡，華僑取得代議權(quán)，催生了華僑選舉，然而選舉對(duì)于國(guó)人而言，畢竟是陌生的制度，缺乏直接體認(rèn)，何況要頂著列強(qiáng)的反對(duì)，在情況復(fù)雜難明的海外推動(dòng)，艱辛之處可想而知。民國(guó)政權(quán)也不斷調(diào)整選舉制度，以使華僑選舉更為合理也更易舉行，然而囿于時(shí)空環(huán)境，效果也不甚理想，華僑在海外選舉困難重重。

然而縱使有種種困難，參政的效果也不盡理想，無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是華僑，都從未放棄過(guò)華僑參政議政的通路，從1913年以來(lái)，乃至中華人民共和國(guó)建立之初，始終在代議機(jī)構(gòu)中保留相當(dāng)數(shù)量的華僑代表席位，華僑也樂(lè)于參與，不遺余力。追根究底，是祖國(guó)與華僑互相需要。華僑在經(jīng)濟(jì)上給予民國(guó)政權(quán)很大的支撐，尤其是在祖國(guó)“危急存亡之秋”，華僑都愿意慷慨解囊；而祖國(guó)也給華僑相當(dāng)保護(hù)以及情感皈依，以及實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)的沃野。而華僑與祖國(guó)之間的互相需要，將會(huì)一直延續(xù)。這種現(xiàn)實(shí)的需要也得到了回應(yīng)，自2001年開始，全國(guó)政協(xié)會(huì)議一直邀請(qǐng)海外華僑列席全國(guó)兩會(huì)，而地方人民代表大會(huì)如廣東省人大也在今年首次邀請(qǐng)10名海外華僑列席會(huì)議。

華僑與祖國(guó)熱烈的互動(dòng)以及對(duì)中華民族的民族認(rèn)同，卻未必能為僑居國(guó)所接收。西方殖民者不會(huì)樂(lè)見(jiàn)華僑參與國(guó)內(nèi)反殖民運(yùn)動(dòng)，而在南洋拉美等被殖民國(guó)家，華僑對(duì)于祖國(guó)的忠誠(chéng)與民族認(rèn)同，也難免招致僑居國(guó)本國(guó)民族主義者們的疑慮。這些都為華僑在僑居地的發(fā)展埋下了隱患。

[1] 詹菊似.《華僑不能作國(guó)民革命的中心勢(shì)力》駁議[A].海外黨務(wù)委員會(huì).華僑問(wèn)題之研究[C].北京∶中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)監(jiān)委員會(huì)非常會(huì)議海外黨務(wù)委員會(huì).

[2] 亞齊華僑代表要求華僑代議權(quán)理由[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上?！蒙虾ＨA僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[3] 國(guó)務(wù)院覆華僑聯(lián)合會(huì)電[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上海∶上海華僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[4] 參議院審議華僑要求代表權(quán)案報(bào)告（繼續(xù)讀會(huì)）[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上?！蒙虾ＨA僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[5] 李盈慧.華僑政策與海外民族主義（1912-1949）[M].臺(tái)北∶國(guó)史館,1997.

[6] 參議院提議[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上?！蒙虾ＨA僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[7] 為華僑請(qǐng)求參政權(quán)事質(zhì)問(wèn)張伯烈[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上?！蒙虾ＨA僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[8] 資政院等奏擬訂資政院院章折[A].故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料（下）[M].北京∶中華書局,1979.

[9] 周南京.華人華僑百科全書·法律條例政策卷[M].北京∶中國(guó)華僑出版社,2000.

[10] 參議院議員華人選舉會(huì)施行法[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上海 ∶上海華僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[11] 參議院議員選舉法施行細(xì)則[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上海 ∶上海華僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[12] 楊建成.華僑參政權(quán)之研究[M].臺(tái)北 ∶文史哲出版社,1992.

[13] 華僑聯(lián)合會(huì)上袁大總統(tǒng)國(guó)務(wù)院請(qǐng)改正華僑選舉法電[A].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上?！蒙虾ＨA僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[14] 華僑豈僅商人已耶[N].劉士木.華僑參議權(quán)全案[C].上海 ∶上海華僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)圖書公司,1913.

[15] 僑務(wù)二十五年編輯委員會(huì).僑務(wù)二十五年[M].臺(tái)北 ∶海外出版社,1957．

責(zé)任編輯：侯德彤

Research on the Electoral law of Overseas Chinese in the Period of the Republic

MA Hui-yue
( Institute of Foreign Laws and Comparative Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200062, China )

The representative right was a important part of the civil rights for overseas Chinese in the period of the Republic. After a long debate over the representative right of the overseas Chinese, they fi nally gained the right. It was the fi rst time they had voted for the country in history. It created a very strong bond between the overseas Chinese and their motherland and enriched the representative politics of the Republican period.

overseas Chinese; representative right, ; election

K26

A

1005-7110（2014）03-0025-06

2014-03-29

馬慧玥（1980- ），女，甘肅天水人，華東政法大學(xué)外國(guó)法與比較法研究院助理研究員。