安 錦

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué) 財稅學(xué)院，呼和浩特 010010)

1998 年聯(lián)合國基金會《兒童權(quán)利公約》，對“流浪兒童”作出了權(quán)威定義:流浪兒童指的是年齡在18 周歲以下，離開家庭或監(jiān)護人，流落于社會超過24 小時，造成基本生存條件失去可靠保障而陷于困境中的少年兒童。2011 年貴州畢節(jié)5 名10 歲左右的男童慘死垃圾箱內(nèi)，震驚了中國社會。2014 年2 月，李克強總理頒布了中華人民共和國國務(wù)院第649 號令，《社會救助暫行辦法》自2014 年5 月1 日起開始施行。

一、我國流浪兒童的生存現(xiàn)狀

“流浪兒童”按照居住方式可劃分為Children on the street 和Street children 兩類，這是國際上普遍的劃分方法。前者被稱為不完全流浪，即白天在外，晚上回家;后者被稱為完全流浪，即居住在街頭，無家可歸。我國流浪兒童的生存現(xiàn)狀具有以下三個特點:

1.群體數(shù)量較為龐大，救助效果微弱。流浪兒童問題是一個世界性問題，聯(lián)合國兒童基金會統(tǒng)計資料顯示，全球約有1 億到1.5 億流浪兒童。由于統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和口徑不統(tǒng)一，我國流浪兒童具體數(shù)量很難準(zhǔn)確測定。就目前的關(guān)于“流浪兒童”采用的數(shù)據(jù)來看，絕大多數(shù)研究者認(rèn)可的數(shù)據(jù)是100 萬到150 萬之間?！吨袊骼藘和芯繄蟾妗凤@示，截至2009 年底，全國有流浪兒童救助保護中心116 個，床位0.4 萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14.5 萬人次。這意味著數(shù)量龐大的流浪兒童中只有十分之一的流浪兒童得到了救助。

2.生存狀況惡劣，身心健康損害嚴(yán)重。流浪兒童居無定所，食無定時。他們一般在街頭、公園、火車站、工地、菜市場、橋下等地方居住，主要靠乞討為生，衣衫襤褸，有的撿垃圾、做廉價小工。他們都沒有接受義務(wù)教育和計劃免疫，患傳染病的風(fēng)險很高。流浪兒童被歧視、辱罵和驅(qū)趕是常態(tài)，有的甚至受到身體上的虐待，女童和殘疾兒童尤其如此?？上攵?，撒謊、欺騙、偷盜、打架罵人、不信任或仇恨成年人、怨恨社會等行為。性格孤僻、自閉、自私、自卑、戒備心強等心理問題往往伴隨著他們的成長，他們的身心健康受到了極大損害。

3.基本權(quán)益難以保障。乞討是流浪兒童的主要謀生手段，約占90%以上，但有絕大多數(shù)流浪兒童的乞討是假的，受到不法分子的指使和利用，進行“職業(yè)化”乞討。這些所謂的“父母”暗中操控兒童乞討、殘疾青少年沿街乞討、“母親”懷抱嬰兒當(dāng)街乞討、故意致殘兒童強迫乞討、謊稱家里災(zāi)荒或親屬絕癥跪街乞討、街頭表演乞討等。更有甚者，一些流浪兒童還被成人利用從事盜竊、搶劫等違法犯罪活動。

二、流浪兒童社會救助的困境

1.政府救助機構(gòu)規(guī)模小，救助職能單一。我國目前救助機構(gòu)每年最多可救助流浪兒童10 萬人左右，與每年百萬的流浪兒童相對比，救助規(guī)模與能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實際需求。流浪兒童救助中心一般隸屬于救助管理站，獨立性較差，資源較少。救助機構(gòu)的職能單一，專業(yè)人才嚴(yán)重不足，缺乏相應(yīng)的專業(yè)教師、心理醫(yī)生和醫(yī)護人員。簡單粗糙的救助工作方法難以滿足流浪兒童特殊群體的需要，甚至出現(xiàn)了虐待流浪兒童的現(xiàn)象。

2.救助效果較差，長期滯留和重復(fù)流浪問題嚴(yán)重。流浪兒童救助中心的主要任務(wù)是對流浪兒童進行緊急和短期救助，只是一個臨時性的救助機構(gòu)，而回歸家庭、福利院接收、家庭收養(yǎng)等實施過程與其他部門的相互銜接渠道仍不暢。民政部門的統(tǒng)計顯示，在我國每年15 萬人次的流浪兒童中，40%有兩次以上的流浪經(jīng)歷。2003 年頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定，流浪兒童需要其親屬或流出地民政部門接回原籍安置，但執(zhí)行中卻普遍存在家屬不愿接，流出地民政部門相互推諉、扯皮等情況。

3.法律機制不健全。目前我國還未出臺專門的流浪兒童救助保護法，2006 年修訂的《未成年人保護法》對未成年人保護的相關(guān)規(guī)定不夠清晰，并沒有對剝奪監(jiān)護權(quán)后未成年人如何安置做出明確規(guī)定。如果流浪未成年人不愿接受救助，法律法規(guī)是不允許強制救助的，這無形中增加了救助管理的難度?！渡鐣戎鷷盒修k法》自2014 年5 月1 日起開始施行，但效果有待在實踐中進一步檢視和完善。

4.社會參與不足，民間組織管理制度落后?，F(xiàn)代社會的和諧依靠的是市場、社會、政府共治而后達到善治的結(jié)果。解決流浪兒童的問題更應(yīng)該充分發(fā)揮非政府組織的民間社會力量。但是由于種種原因，我國的民間救助力量一直發(fā)展滯后。森森孤學(xué)院是四川男子姜林在重慶籌資成立的一家民間孤兒院，2010 年因為“未經(jīng)審批不合法”無奈解散。當(dāng)?shù)孛裾趾徒涛妥砸皇禄ハ嗤普喎Q不在各自的管轄范圍。之所以出現(xiàn)“無章可循”的現(xiàn)象，根本原因在于政府擔(dān)心民間組織因為管理制度的落后而產(chǎn)生謀利、虐待等負(fù)面影響，但這也導(dǎo)致政府自己做不好而又不讓民間做的兩難選擇。

三、流浪兒童社會救助機制的構(gòu)建與完善

1.明確政府的主體責(zé)任，完善政府主導(dǎo)機制。“社會救助”(Social Assistance)是社會保障的最后一道安全網(wǎng)，這里的“社會(Social)”并不是國內(nèi)一些政府部門和專家學(xué)者所指的“非政府”“民間組織”等泛化含義(社會保險)，它指的是對于遭受自然災(zāi)害、喪失勞動能力或者其他低收入公民，有權(quán)向國家或政府請求物質(zhì)和精神救助，以維持其基本生活需求的社會權(quán)利和社會制度。因此，社會救助是公民的基本權(quán)利和政府的責(zé)任所在。時至今日，我們應(yīng)該將民間行為從社會救助中劃分出去，明確社會救助就是國家和政府不可推托的責(zé)任。而民間互助互濟的社會行動應(yīng)該由《慈善事業(yè)法》去調(diào)整和規(guī)范。對于具有失職行為的政府和官員，要追究其法律責(zé)任。據(jù)報道，在貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)學(xué)院路流倉橋辦事處門口，5 個十歲左右的男孩喪命于此處的垃圾箱中。這起事件被警方定性為“意外事故”，這起悲劇清晰地暴露出七星關(guān)區(qū)在救治流浪兒童工作方面的漏洞:政府責(zé)任意識不強，專業(yè)救助站缺位、巡查隊人員不足。七星關(guān)區(qū)沒有救助站，沒有建立專門的救助機構(gòu)。救助工作是委托殯葬執(zhí)法大隊進行的。執(zhí)法大隊原來有18個編制，現(xiàn)在實際正常履行職務(wù)的就是9 個人，負(fù)責(zé)整個城區(qū)的6 個辦事處，輻射面積30 多平方公里，光巡查這個城區(qū)就要一天時間，政府根本沒有起到主導(dǎo)作用。

2.加強立法，完善法律保障機制。發(fā)達國家也有流浪兒童，但是他們的居住、上學(xué)甚至其父母的工作能力培訓(xùn)都有相關(guān)的法律政策加以嚴(yán)格的保護。美國2002 年通過的《麥金尼——凡托無家可歸者援助法案》就規(guī)定流浪兒童有免費受到公立教育的權(quán)力并應(yīng)有一名事務(wù)專家專門負(fù)責(zé)教育的計劃和服務(wù)，以保證“生命不能因出生地不同而有所差別”。我國早就施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，但立法層次不高，法律保障機制不夠完善，還沒有形成救助保護工作的合力。我國社會救助立法應(yīng)該確立國家責(zé)任原則，建立以政府救助為主導(dǎo)，民間參與為補充的社會救助模式。社會救助法把國家責(zé)任用法律的形式確立下來，使之轉(zhuǎn)化為國家對公民必須的法律義務(wù)，以便讓社會救助的義務(wù)主體——國家能更好地去履行自己的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，建立以政府救助為主導(dǎo)，民間參與為補充的社會救助模式。在國外，虐待兒童的行為是法律的高壓線，而在中國還是一條虛線。雖然形式上禁止但定性模糊，而且處罰甚微。目前中國的刑法中沒有獨立的虐待兒童罪的罪名。如果虐待兒童行為沒有造成死傷后果，按照現(xiàn)行刑法將很難追究大多數(shù)虐童者的刑事責(zé)任，即便這種虐待兒童行為的性質(zhì)十分惡劣。從2013 年開始，全國婦聯(lián)就已經(jīng)開始起草《國家臨時監(jiān)護職責(zé)具體實施方案》，試圖利用對強制通報和國家臨時監(jiān)護義務(wù)的認(rèn)定來強化地方政府對兒童保護的義務(wù)和責(zé)任，但是這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。民政部應(yīng)抓緊修訂《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，以協(xié)調(diào)相關(guān)部門在打擊整治、主動救助、教育矯治、回歸安置、源頭預(yù)防等環(huán)節(jié)或工作任務(wù)中積極承擔(dān)責(zé)任，及時通報情況，共商措施。

3.構(gòu)建家庭、社會、學(xué)?！叭灰惑w”的早期干預(yù)機制。流浪兒童的失助源自家庭、社會、政府部門各個責(zé)任主體的角色失位?！掇r(nóng)村留守流動兒童狀況調(diào)查報告》顯示，2008 年全國農(nóng)村留守兒童的總數(shù)約5800 萬人，近3 成留守兒童家長外出務(wù)工年限在5 年以上。從年幼起就和父母長期分離，多數(shù)留守兒童缺乏安全感，不愿與人交流，性格內(nèi)向、膽小、自卑，甚至養(yǎng)成沉迷游戲、吸毒、賭博等惡習(xí)，最后走上違法犯罪道路。因此，作為孩子第一監(jiān)護人的父母，要加強對子女的責(zé)任意識，盡可能抽出更多時間來關(guān)心孩子，教育孩子。社會方面，要全面落實城鄉(xiāng)低保、孤兒保障、臨時救助、醫(yī)療救助等社會保障制度，切實幫助困境兒童及其家庭解決實際生活困難。加強社區(qū)、居(村)委會對流浪兒童的幫教和源頭預(yù)防。學(xué)校也應(yīng)像歐美發(fā)達國家那樣，構(gòu)建針對兒童輟學(xué)的一系列應(yīng)急措施，校方安排專人詳查，摸清孩童去向，避免其逃學(xué)、輟學(xué)或者被不法分子利用。為了防止重復(fù)流浪，對這些“問題”少年兒童的救助期限應(yīng)以流浪兒找到監(jiān)護人為限，并將救助與教育相結(jié)合，通過開設(shè)思想品德課、法制課、心理課、文化課，對流浪少年兒童進行心理、品行矯治并保障他們的受教育權(quán)。同時，鼓勵社會各界以“雙休日父母”、志愿教師和捐款捐物等多種形式參與流浪兒童救助工作。

4.建構(gòu)多元化的城市社會救助機制。流浪兒童社會救助是一個系統(tǒng)工程，牽涉到前期的預(yù)防、具體的救助行為、妥善安置、教育和矯治回歸等各個方面，需要政府、救助機構(gòu)、學(xué)校、社區(qū)、家庭等各方協(xié)同共進。這就需要明確各方責(zé)任和各自權(quán)利，形成一個整體的救助網(wǎng)絡(luò)對流浪兒童進行全方位的救助，從而使他們回歸主流社會時實現(xiàn)真正的心理、人格回歸。多元主體共同參與社會管理是一種全新的決策和治理機制，即政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業(yè)單位、社會組織、人民團體等社會各主體共同討論、共同協(xié)商、共同決策社會公共事務(wù)，政府敞開民眾表達的大門，民眾暢所欲言，為政府獻計獻策。這是一種參與式民主，其核心價值在于使政府與民眾關(guān)系得到持續(xù)良性發(fā)展，達到最佳和諧狀態(tài)，以實現(xiàn)政府對社會的良好治理，最終實現(xiàn)善治。

目前，我國社會救助的民間組織比較欠缺，沒有出現(xiàn)一個像樣的龍頭性組織，也沒有發(fā)達國家和地區(qū)具備的兒童保護組織和專業(yè)的工作人員，尚不具備社工及時發(fā)現(xiàn)問題的機制，往往是在孩子已經(jīng)到流浪的地步才開始想辦法。廣義的流浪兒童社會救助是指基于人道主義和社會公平，政府、企業(yè)、非政府非營利組織以及公民個人等為流浪兒童提供包括基本物質(zhì)、心理健康、受教育、回歸與發(fā)展等需求在內(nèi)的多種需求。社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的最后一道安全網(wǎng)，是維護社會底線公平的一種制度安排，也是維護社會弱勢群體生存權(quán)的最基本要求。在我國，流浪兒童社會救助制度應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時，大力支持和引導(dǎo)民間的救助力量，發(fā)揮民間社會組織扎根于社區(qū)的優(yōu)勢，實現(xiàn)對流浪兒童的全方位救助。

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