鞠傳軍

2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城中村是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。自改革開(kāi)放以來(lái)的30多年間里，城市的建成面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。因此，推動(dòng)城中村改造是文登市發(fā)展的必經(jīng)階段，然而伴隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造引發(fā)的矛盾和糾紛也日益增多，城中村改造已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。所以，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村改造，對(duì)于全面建設(shè)富裕、和諧、生態(tài)新文登具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文登市城中村改造的現(xiàn)狀

近年來(lái)，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合推進(jìn)，文登市城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市功能日益完善，城市面貌日新月異。城區(qū)面積由1978年的4.31平方公里擴(kuò)大到2013年的36.5平方公里，城區(qū)人口由1978年的1.3萬(wàn)人擴(kuò)大到現(xiàn)今的24萬(wàn)人。但同時(shí)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在的38個(gè)城中村，極大制約了城市形象和功能品位的全面提升。目前，全市38個(gè)城中村已有5個(gè)村完成整體改造、搬入新居，18個(gè)村已取得了階段性成果，9個(gè)村正在啟動(dòng)改造項(xiàng)目，城市面貌和人居環(huán)境得到顯著改善，廣大群眾真正享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的豐碩成果。

二、文登市城中村改造存在的問(wèn)題

第一，政策依據(jù)問(wèn)題。城中村改造是一項(xiàng)全新的工作，到目前為止，國(guó)家未出臺(tái)一部完善的指導(dǎo)城中村改造的法規(guī)文件，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，必須根據(jù)自身實(shí)際和城中村居民的接受能力來(lái)制定政策。雖然文登市出臺(tái)了一系列的城中村改造政策，但形勢(shì)變化較快，其政策相對(duì)滯后，在實(shí)際操作中出現(xiàn)偏差，且前后政策涉及的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容不一致，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響到城中村改造工作的順利進(jìn)行。

第二，“半城市化問(wèn)題”突出。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化與市民化本應(yīng)是“三位一體”的整體，而在文登這三者與中國(guó)其他城市一樣嚴(yán)重脫節(jié)，形成了比較獨(dú)特的“半城市化”現(xiàn)象，即農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過(guò)程中的不完整狀態(tài)。也就是說(shuō)大量的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不具有城市居民戶口，不能與城市居民享有同等待遇。因此，這部分人雖離開(kāi)了農(nóng)村，但又沒(méi)有真正融入城市，由此形成了獨(dú)特的“半城市化現(xiàn)象”。這種半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象固然支撐了低成本的工業(yè)化，但也引發(fā)了一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。

第三，群眾觀念問(wèn)題。城中村居民內(nèi)心渴望改變現(xiàn)有的居住環(huán)境，但考慮到以后高漲的生活費(fèi)用，多數(shù)居民滿足于目前出租房屋的生活現(xiàn)狀，從而對(duì)城中村改造存有抵觸情緒，對(duì)城中村改造的重要性和迫切性認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)能從整個(gè)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)注這一問(wèn)題，改造的積極性和配合度不高。

第四，拆遷困難問(wèn)題。城中村居民失去土地，且大部分無(wú)固定工作。因此，將養(yǎng)老、看病等后顧之優(yōu)的所有希望都寄托在拆遷補(bǔ)助上，要價(jià)不斷抬高，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合理范圍，政府或開(kāi)發(fā)商難以接受。

第五，資金籌措問(wèn)題。資金來(lái)源是城中村改造的瓶頸問(wèn)題。城中村的拆遷和補(bǔ)償費(fèi)用是一筆巨大的開(kāi)支，包括拆除舊房、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地出讓、土地使用、臨時(shí)安里等費(fèi)用。高昂的拆遷安置成本，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商不愿涉足城中村改造，大大制約了城中村改造進(jìn)程。另外，政府也要承擔(dān)大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，僅靠政府財(cái)力也是一時(shí)難以解決的。

三、加快文登市城中村改造的對(duì)策

城中村是在城市化建設(shè)高速發(fā)展過(guò)程中遺留下來(lái)的間題。由于歷史遺留問(wèn)題大多都會(huì)產(chǎn)生后遺癥，解決起來(lái)有一定的難度，花費(fèi)的精力和付出的代價(jià)可能要更多一點(diǎn)。所以對(duì)城中村改造需要多費(fèi)一點(diǎn)心思，以實(shí)事求是的態(tài)度，制定科學(xué)的政策思路和建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)調(diào)查和分析，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，提出如下思考和建議：

第一，加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關(guān)乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補(bǔ)償政策時(shí)，應(yīng)廣泛征求被拆遷人的意見(jiàn)，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內(nèi)容，理解其合理性；二是要加大對(duì)“公平公正、陽(yáng)光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關(guān)法律法規(guī)的宜傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關(guān)的法律法規(guī)深人民心，家喻戶曉，使被征收房屋拆遷人在突發(fā)性事件中能明大理顧大局識(shí)大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，在幫助群眾算清算好拆遷補(bǔ)償賬，以及貨幣安置、調(diào)房安置與遷建安置的對(duì)比賬的同時(shí)，給群眾講解有關(guān)法律法規(guī)，以便達(dá)到說(shuō)服、動(dòng)員的目的。

第二，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。城中村改造是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、城中村、開(kāi)發(fā)商在市場(chǎng)作用下合力推進(jìn)。因此，政府必須明確自身的職能定位，有所為有所不為。堅(jiān)持政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的辦法，由政府統(tǒng)籌安排項(xiàng)目計(jì)劃，統(tǒng)一規(guī)劃審批改造片區(qū)，平衡征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)土地進(jìn)行公開(kāi)“招、拍、掛”；同時(shí)依靠市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)發(fā)，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作籌集建設(shè)資金，解決建設(shè)資金缺口問(wèn)題。

第三，提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性。城中村與老城區(qū)一樣，人口密度高、人均收入低、人居環(huán)境差，“城中村”還有歷史遺留問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題、生活方式問(wèn)題，因此改造起來(lái)難度較大。建議政府將城中村改造規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃等相銜接，協(xié)調(diào)城市存盤土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)度，保障城中村改造有一個(gè)穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境。深入研究不同城中村的位置、特點(diǎn)和問(wèn)題，針對(duì)不同片區(qū)、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對(duì)城中村進(jìn)行改造?？傊侵写宓母脑焖悸凡灰司窒抻谀骋环N模式，且不能操之過(guò)急，要采取積極、穩(wěn)妥、有序的方法推進(jìn)，盡力減少對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的消極影響。

第四，加強(qiáng)對(duì)城中村建房的監(jiān)督和管理。目前，城中村內(nèi)違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地?fù)屔w、加蓋的現(xiàn)象較為突出，對(duì)違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問(wèn)題，在具體工作上難以把握。如果賠償了，則違建、搶建之風(fēng)會(huì)越演越烈，也有違背政策之嫌；如不賠償拆遷工作便難以開(kāi)展，甚至上訪。這就要求相關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建房的監(jiān)督和管理，夯實(shí)管理工作責(zé)任，打消村（居）民套取拆遷補(bǔ)償資金的念頭，做到補(bǔ)償公平、群眾不受損失，同時(shí)也能為拆遷改造創(chuàng)造有利的條件。