■ 蘇 飛（徐州工程學(xué)院 江蘇徐州 221008）

旅游市場失靈下的政府參與必要性

從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，一方面，居民旅游消費(fèi)水平不斷提高，旅游產(chǎn)業(yè)成為推動我國經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的新增長點(diǎn)，并成為提升城市競爭力水平、優(yōu)化三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加就業(yè)的重要途徑。另一方面，旅游業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化以及游客的旅游需求變化使得現(xiàn)行政府強(qiáng)力主導(dǎo)型旅游管理模式難以適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要，包括產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)、旅游資源公共產(chǎn)品屬性以及信息非對稱下的逆向選擇等市場失靈現(xiàn)象使得政府公共旅游管理制度創(chuàng)新迫在眉睫。

（一）旅游產(chǎn)業(yè)的溢出效應(yīng)需要政府介入管理

旅游產(chǎn)業(yè)對于溢出效應(yīng)的影響分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)兩個方面。外部經(jīng)濟(jì)性在旅游產(chǎn)業(yè)中具體表現(xiàn)為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)可以提升旅游目的地的整體形象，促進(jìn)良好道德風(fēng)尚的形成，使旅游產(chǎn)業(yè)的可進(jìn)入性增強(qiáng)，受益范圍從旅游產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展到整個地區(qū)，從而實現(xiàn)該地區(qū)的社會凈收益大于旅游景區(qū)的個體凈收益。旅游產(chǎn)業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)是指景區(qū)內(nèi)游客數(shù)量的增加會導(dǎo)致旅游資源整體質(zhì)量的下滑，景區(qū)交通擁擠壓力又會引起環(huán)境污染和當(dāng)?shù)鼐用袷孢m度的下降。市場機(jī)制對于這兩種外部性的解決是缺乏效果的，此時政府介入可以有效地消除旅游產(chǎn)業(yè)外部性的影響，促進(jìn)社會福利最大化的實現(xiàn)。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的非排他性需要政府介入管理

公共產(chǎn)品作為私人產(chǎn)品的對立面是指一些經(jīng)濟(jì)主體對某種商品的消費(fèi)和使用不會影響到其他經(jīng)濟(jì)主體對該商品的消費(fèi)和使用。旅游產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品的屬性主要是指收益的非排他性，而這種旅游產(chǎn)品的非排他性具體表現(xiàn)在旅游景區(qū)所在地公共形象的提升和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面。旅游目的地的每一個經(jīng)濟(jì)組織都可以在不支付成本的前提下，從增加的游客量中獲得收益。因此，為了推進(jìn)城市旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，旅游業(yè)產(chǎn)品的非排他性需要政府介入。

（三）旅游市場競爭中的信息不對稱需要政府參與

旅游產(chǎn)業(yè)的信息不對稱主要發(fā)生在旅游企業(yè)之間以及旅游企業(yè)和游客之間，具體是指對某一個旅游景點(diǎn)來說，游客相對于旅游企業(yè)而言是信息缺乏的一方，由于獲取信息成本大和信息不對稱的影響，游客無法正確的區(qū)分旅游產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)劣程度，從而引起旅游產(chǎn)品市場中不正當(dāng)競爭的出現(xiàn)。為了降低信息不對稱和道德風(fēng)險給游客和高品質(zhì)旅游投資者帶來的經(jīng)濟(jì)損失，政府需要介入旅游市場，通過司法手段遏制不正當(dāng)市場競爭，維護(hù)旅游市場的正常運(yùn)行。

我國現(xiàn)行旅游管理制度存在的弊端

雖然在我國旅游業(yè)發(fā)展初期，政府主導(dǎo)型旅游管理體制促進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)供給能力的提高和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，但是隨著產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的旅游管理體制的弊端也日益顯現(xiàn)出來，這種消極作用具體表現(xiàn)在以下三個方面。

首先，現(xiàn)行的旅游管理主體權(quán)責(zé)不一致性限制了旅游業(yè)的發(fā)展。我國旅游資源根據(jù)自身的差異性分屬不同的機(jī)構(gòu)部門，而每一個部門相較于總體來講又具有獨(dú)特性，這就使得不同部門的職權(quán)范圍與旅游業(yè)發(fā)展所需的總體職能要求具有差異性。此外，政府對于旅游產(chǎn)業(yè)的管理在原則上應(yīng)該是宏觀的，然而由于旅游部門在政府主導(dǎo)的管理模式中往往權(quán)利受限，因此旅游行政機(jī)構(gòu)很難制定出有利于旅游業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

其次，政府主導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)管理模式早期投入機(jī)制的不健全引起了旅游市場的失靈。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府通過鼓勵民營企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，實現(xiàn)了旅游市場短期供需的平衡。但是，由于我國旅游法規(guī)體系的不健全和企業(yè)追求利益最大化的自身局限性，造成旅游目的地整體環(huán)境質(zhì)量的下滑，對于旅游業(yè)長期發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

再次，現(xiàn)行旅游管理制度的實施具有“治標(biāo)不治本”的結(jié)果導(dǎo)向性。我國現(xiàn)行的旅游管理模式還停留在從最后的結(jié)果出發(fā)的治標(biāo)不治本的階段，這種結(jié)果導(dǎo)向性的管理模式雖然在短期內(nèi)可能產(chǎn)生正面影響，但是這種影響只是暫時的，不具有徹底性。而旅游市場問題的解決應(yīng)該從引發(fā)問題根源的旅游市場需求出發(fā)，制定行之有效的問題解決方案，實現(xiàn)旅游業(yè)的長期發(fā)展。

政府主導(dǎo)公共旅游管理制度的優(yōu)勢

由于我國旅游產(chǎn)業(yè)存在市場失靈的現(xiàn)象，因此改革開放三十多年以來我國始終堅持政府居于決定性作用的旅游管理模式。在初期，這種旅游管理模式極大地促進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)在國際國內(nèi)市場中整體形象的提升，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了有力的制度保障，這種管理制度的積極作用具體表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)供給能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提高

政府在旅游業(yè)發(fā)展初期通過自身經(jīng)濟(jì)資源多的優(yōu)勢，推動旅游景區(qū)的建設(shè)，形成了特色鮮明、路線種類繁多的旅游產(chǎn)品（如圖1所示）。2012年我國入境旅游接待排名世界第三，旅游外匯收入世界排名第四，我國旅游產(chǎn)業(yè)的供給能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提高使得我國躋身世界旅游大國行列。

圖1 不同特色旅游產(chǎn)品的分類

圖2 新公共管理的基本框架

（二）促進(jìn)旅游業(yè)法律體系和法治功能健全完善

我國政府通過對旅游業(yè)相關(guān)法規(guī)和條例的制定來防范市場失靈，實現(xiàn)旅游市場健康有序的發(fā)展。三十多年來我國政府制定的旅游法規(guī)包括旅行社和導(dǎo)游人員管理條例、飯店星級評定和旅行社質(zhì)量保證金制度、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例等。此外，政府有關(guān)部門還加強(qiáng)對地方性旅游法規(guī)和制度的建設(shè)，加快政府居于決定性地位的旅游管理體制的法制化和規(guī)范化進(jìn)程。

（三）促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)國際影響力的提升

一方面，我國自上世紀(jì)90年代開始進(jìn)行主題旅游年的宣傳活動，增強(qiáng)我國旅游產(chǎn)品在國際旅游市場中的辨識度；另一方面，政府為了加快旅游目的地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，積極對社會各方面資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，幫助提升旅游景區(qū)居民的個人形象和生活質(zhì)量，增加我國旅游業(yè)對國外游客的吸引力。

（四）完善旅游目的地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并增強(qiáng)對旅游環(huán)境的保護(hù)

政府部門在向旅游景區(qū)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。國家為了增強(qiáng)旅游業(yè)的競爭力水平，加強(qiáng)對景區(qū)水電供應(yīng)、垃圾回收處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增強(qiáng)對景區(qū)環(huán)境保護(hù)力度并且完善相關(guān)安全設(shè)施的建設(shè)，為旅客提供舒適、干凈的旅游環(huán)境，這是行政力量在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)中的突出體現(xiàn)。

政府公共旅游管理制度創(chuàng)新基礎(chǔ)與再定位

（一）政府公共旅游管理制度創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)

“新公共管理理論”認(rèn)為提供公共產(chǎn)品的部門與私人產(chǎn)品的部門之間不存在明顯的界限，政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的管理者，在對向社會提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類進(jìn)行決策之后，就應(yīng)該通過市場競爭的方式實現(xiàn)經(jīng)營職能的轉(zhuǎn)移。圖2對新公共管理的基本框架進(jìn)行了具體描述?！翱沙掷m(xù)發(fā)展理論”將政府管理的目標(biāo)定義在經(jīng)濟(jì)、社會和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展上，通過運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論的有關(guān)原則（需要性和限制性），調(diào)動社會各領(lǐng)域發(fā)展的積極性實現(xiàn)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境的變化，使得政府現(xiàn)行的旅游管理模式產(chǎn)生弊端，但并不代表這種管理模式應(yīng)該被替代，只要對現(xiàn)行的管理制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善就能夠繼續(xù)推動旅游業(yè)整體競爭力的提高。

（二）政府公共旅游管理制度創(chuàng)新的再定義

1.從單純追求經(jīng)濟(jì)增長到實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在上世紀(jì)70年代末政府發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)過程中，政府為了實現(xiàn)旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，降低了企業(yè)進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)的門檻，造成旅游目的地環(huán)境質(zhì)量的下降。隨著旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，政府和旅游業(yè)相關(guān)管理部門認(rèn)識到片面注重旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害性，開始轉(zhuǎn)變旅游管理理念，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

2.實現(xiàn)對于旅游景區(qū)的適度開發(fā)，加強(qiáng)對景區(qū)的環(huán)境保護(hù)。形成政府主導(dǎo)和市場監(jiān)管的雙層制度創(chuàng)新模式。政府部門應(yīng)該從新老景區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)間實現(xiàn)政府開發(fā)職能的轉(zhuǎn)變。一方面，對于老景區(qū)的管理，政府應(yīng)該在自己執(zhí)行管理職能的前提下，將經(jīng)營權(quán)移交給市場；而對于新景區(qū)的管理，政府可以通過自身經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢為景區(qū)招攬新的項目融資，但是在投融資過程中政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管力度，避免市場失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，針對旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，政府的旅游管理職能也要因地區(qū)而異，對發(fā)展程度高的地區(qū)進(jìn)行市場進(jìn)入門檻的有效衡量，而對于新開發(fā)的旅游目的地，政府應(yīng)該在保持監(jiān)管職能基礎(chǔ)上對該地區(qū)旅游發(fā)展進(jìn)行適度開發(fā)和有效規(guī)劃。

3.政府完成自身經(jīng)營職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對旅游市場的維護(hù)和不同主體之間利益的協(xié)調(diào)。政府作為旅游市場的管理者不僅要加強(qiáng)旅游市場的監(jiān)管力度，而且要適時維護(hù)旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過相關(guān)旅游宣傳政策提升旅游目的地的整體形象。從規(guī)劃審批和監(jiān)管問責(zé)兩個角度實現(xiàn)旅游業(yè)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，把旅游資源的保護(hù)工作放在首要位置，實現(xiàn)監(jiān)管部門和開發(fā)部門職責(zé)的分離。此外，為了維護(hù)良好的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，政府部門應(yīng)該努力協(xié)調(diào)好景區(qū)居民和景區(qū)企業(yè)之間的關(guān)系，加強(qiáng)對景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同市場合作，切實處理好政府的管理職能與市場經(jīng)營職能之間的關(guān)系。

結(jié)束語

我國政府發(fā)揮決定性作用的旅游管理模式，雖然在旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮過積極作用，但是隨著旅游業(yè)內(nèi)外環(huán)境的變化，這種管理模式的弊端也日益顯現(xiàn)。旅游業(yè)整體競爭力水平的提高使得旅游管理制度和理念的創(chuàng)新具有緊迫性和可能性，作為旅游市場管理者的政府部門首先應(yīng)該對公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行合理開發(fā)，然后將這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營職能轉(zhuǎn)移給市場，通過市場的作用來實現(xiàn)旅游產(chǎn)品需求與供給的平衡。此外，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對投放到市場中的旅游資源的監(jiān)管力度，保證每個居民都可以公平地享受到旅游公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中競爭力水平的提升。

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