寧丙文

2013年12月，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡稱“義聯(lián)”）發(fā)布了《工傷職工的康復(fù)、再就業(yè)與社會(huì)融入調(diào)研報(bào)告》。義聯(lián)組織的這次調(diào)研活動(dòng)歷時(shí)4個(gè)多月，通過走訪、電話調(diào)研、查閱文獻(xiàn)等方式，對工傷職工的康復(fù)、再就業(yè)和重新回歸社會(huì)的情況，以及有關(guān)政策進(jìn)行了全方位的了解。義聯(lián)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國工傷職工面臨的境況并不樂觀，相當(dāng)一部分工傷勞動(dòng)者因?yàn)楣萑霕O度困難的境地，主要表現(xiàn)為：工傷賠付不到位導(dǎo)致醫(yī)療和康復(fù)難；真正受益于工傷康復(fù)政策的工傷職工，僅占非常小的比例；工傷職工就業(yè)困難，回歸社會(huì)狀況不容樂觀。

2013年12月11日，義聯(lián)舉辦了“工傷職工的康復(fù)、再就業(yè)與社會(huì)融入研討會(huì)”。來自社會(huì)各界的工傷保險(xiǎn)研究專家，結(jié)合自己的研究實(shí)踐，探討了工傷職工康復(fù)的困境與出路。

完善法規(guī)政策

人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所工傷保險(xiǎn)研究室主任張軍，在研讀了義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告后認(rèn)為，這是第一次從基層職工的角度，來反映其對工傷康復(fù)感受的研究，比較好地反映了現(xiàn)狀。工傷職工能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)、回歸社會(huì)，是其最好的歸宿，也是我國工傷保險(xiǎn)政策的目標(biāo)。但是，目前我國的法律還沒有規(guī)定職業(yè)康復(fù)是企業(yè)必須承擔(dān)的責(zé)任。參保人員的職業(yè)康復(fù)還好處理，非參保人員的職業(yè)康復(fù)問題在法律上還沒有依據(jù)。一些中小企業(yè)，也沒有能力自行負(fù)擔(dān)工傷職工的職業(yè)康復(fù)費(fèi)用。義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告也佐證了張軍的觀點(diǎn)，報(bào)告顯示，僅有22.6%的單位在勞動(dòng)者受工傷之后支付了完全賠償，11.8%的用人單位支付了部分的賠償，而多達(dá)65.6%的單位則完全沒有支付賠償。工傷之后，許多勞動(dòng)者的權(quán)益并沒有得到很好的維護(hù)：大多數(shù)工傷職工沒有得到他們應(yīng)該得到的賠償，其權(quán)益受到了很大的損害。用人單位賠償?shù)娜笔?，也為勞?dòng)者重新回歸正常生活設(shè)下了阻礙。

張軍認(rèn)為，我國現(xiàn)在的職業(yè)康復(fù)水平還比較低。比如，有的職業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)只是讓工傷職工擰一擰螺絲，或者用計(jì)算機(jī)練習(xí)一下打字。歐洲一些國家的職業(yè)康復(fù)，需要工傷職工有個(gè)人意愿和康復(fù)能力，他們是先有意愿后培養(yǎng)能力。而我國的做法正好相反，是先培養(yǎng)能力再去找工作，這就導(dǎo)致工傷職工不能找到理想的工作。張軍認(rèn)為最便捷的渠道，是讓工傷職工回到原單位，但原單位怎么樣才能接收工傷職工呢？這就需要政府給出優(yōu)惠政策給予支持。由于工傷職工的工作能力與效率會(huì)低于其他員工，歐洲一些國家的做法是，從工傷保險(xiǎn)基金中提取30%的“缺損費(fèi)”，補(bǔ)償給接收工傷職工的企業(yè)。

義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告顯示，勞動(dòng)者在發(fā)生工傷之后，與用人單位保持勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者僅占18.9%，而78.9%的勞動(dòng)者沒有繼續(xù)上一段的勞動(dòng)關(guān)系。也就是說，在95名接受調(diào)查的職工中（93人回答，2人缺失），僅有17名在發(fā)生工傷以后仍然和單位保持勞動(dòng)關(guān)系。對于這樣的調(diào)研結(jié)果，張軍比較認(rèn)同，但她提醒道，5-10級傷殘的工傷職工在與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，可以得到一次性就業(yè)補(bǔ)助金和一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，其數(shù)額較大，一般有十幾萬元甚至幾十萬元。這對工傷職工的誘惑力很大，導(dǎo)致其為了眼前利益主動(dòng)與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系，而勞動(dòng)關(guān)系一旦解除就不可能再享有工傷康復(fù)服務(wù)，過高的補(bǔ)助金反而使工傷職工的長期利益得不到保障。張軍建議，要通過制度設(shè)計(jì)讓職工認(rèn)識(shí)到，后續(xù)的利益更大，不要輕易與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系。

《勞動(dòng)合同法》第42條第2款規(guī)定，當(dāng)職工全部喪失或部分喪失勞動(dòng)能力時(shí)，企業(yè)不可以解除與工傷職工的勞動(dòng)合同。原中華全國總工會(huì)法律工作部副巡視員關(guān)彬楓認(rèn)為，由于中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)過重，各種費(fèi)用加起來要達(dá)到工資總額的40%左右，使得中小企業(yè)沒有能力做好勞動(dòng)保護(hù)方面的工作。因此，建議政府考慮出臺(tái)相關(guān)政策，對中小企業(yè)進(jìn)行減負(fù)，使其有能力去做工傷保險(xiǎn)相關(guān)方面的工作，這也是為了能讓工傷職工更好地分享社會(huì)進(jìn)步的成果。

細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)措施

義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告顯示，工傷康復(fù)政策的實(shí)施力度仍然不足，僅有少部分人聽說過或者看到他人接受過，真正自己接受工傷康復(fù)的職工少之又少，而大部分工傷職工從來沒有聽說過工傷康復(fù)政策。張軍介紹，目前我國的工傷康復(fù)工作還處在試點(diǎn)階段，尚未完全放開。目前的法律還沒有針對工傷康復(fù)期作出專門規(guī)定，現(xiàn)在只是在“停工留薪期”內(nèi)進(jìn)行工傷康復(fù)，而早期工傷康復(fù)如何介入，還處于探索階段。

針對個(gè)別工傷職工在工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)“賴床不走”的現(xiàn)象，北京市律師協(xié)會(huì)勞動(dòng)法律委員會(huì)秘書長馬照輝建議，可以考慮建立勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法。我國目前沒有制定各個(gè)崗位的工傷康復(fù)身體標(biāo)準(zhǔn)，反而導(dǎo)致出現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)過高”的現(xiàn)象。因此，可以結(jié)合醫(yī)務(wù)部門的建議，建立一些崗位的工傷康復(fù)身體標(biāo)準(zhǔn)，以防止可能出現(xiàn)的糾紛。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師李海明認(rèn)為，目前過多地強(qiáng)調(diào)把工傷保險(xiǎn)待遇與工傷康復(fù)相銜接的做法值得商榷，其實(shí)將兩者區(qū)分清楚可能更容易處理一些。工傷保險(xiǎn)待遇給多少就是多少，而職業(yè)康復(fù)可以對事不對人，量化為具體達(dá)到什么樣的康復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)效果。工傷職工面臨的另外一個(gè)問題，就是如何防止被歧視。但反過來講，如果給予了一部分工傷職工過多的“好處”或“待遇”，客觀上反而“歧視”了另外一些工傷職工。因此，要研究職業(yè)康復(fù)應(yīng)該提供什么樣的環(huán)境，不能太好，也不能太差，要兼顧其他群體。再一個(gè)問題是，應(yīng)放在什么樣的體系里去做職業(yè)康復(fù)工作，他建議讓殘聯(lián)去做，結(jié)果可能會(huì)更好一些。

義聯(lián)在調(diào)研中，還發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)存在的一個(gè)問題：雖然我國出臺(tái)了相應(yīng)政策來鼓勵(lì)用人單位接收殘疾人，但是通過個(gè)案訪談，義聯(lián)了解到一些工傷職工由于戶籍的局限，不能很好地享受到相關(guān)的政策待遇。這也是工傷職工享受工傷康復(fù)待遇和再就業(yè)時(shí)，面臨的一個(gè)亟待破解的“瓶頸”，需要政府部門采取一些積極措施，更好地維護(hù)工傷職工的權(quán)益。

加強(qiáng)社會(huì)扶助

義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告顯示，對于被調(diào)查的工傷職工來說，最需要得到政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)幫助的是“工作信息和工作介紹”（52.6%），這是最直接地關(guān)系到他們的生活收入來源的重要因素；排在第二位的是醫(yī)療康復(fù)，有46.2%的人選擇該項(xiàng)；排在第三位的是“物質(zhì)補(bǔ)貼和救濟(jì)”。通過排在前3位的選擇，可以看出工傷職工偏向的扶助項(xiàng)目基本上都是見效快、比較迫切的項(xiàng)目。職業(yè)康復(fù)的目的是把工傷職工送回社會(huì)和工作崗位，但是怎樣送回呢？這就需要架起再就業(yè)的橋梁，需要政府及社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供工作信息。

《中國社會(huì)保障》雜志編輯向春華認(rèn)為，工傷康復(fù)問題是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)性工程，不是社會(huì)保障部門一家可以解決的，需要社會(huì)力量的介入。比如，工傷職工的心理康復(fù)不可能由政府獨(dú)自來做，可以交給第三方機(jī)構(gòu)去做。再比如，可以考慮給用人單位適當(dāng)補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)其接收工傷職工，發(fā)揮工傷保險(xiǎn)基金在保障工傷職工就業(yè)方面的作用。

各國對工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的界定不一樣。比如德國沒有完全界定“醫(yī)療康復(fù)”概念，是一種“大醫(yī)療”概念，從搶救、治療到康復(fù)是“一條線”。完成之后，可能有一些有就業(yè)意愿的人還可以進(jìn)入職業(yè)康復(fù)階段。張軍認(rèn)為，目前我國強(qiáng)行把治療與康復(fù)分開并不科學(xué)。我國的很多“三甲醫(yī)院”有康復(fù)科，可以直接做工傷康復(fù)工作，不用治療完了再送到其他定點(diǎn)機(jī)構(gòu)去做康復(fù)工作。把工傷康復(fù)中的必要內(nèi)容放到工傷醫(yī)療中去，加強(qiáng)治療部門和康復(fù)科的合作，可以提高對工傷職工保護(hù)的效率和快捷度。對此，向春華認(rèn)為，雖然現(xiàn)在重視康復(fù)科建設(shè)的醫(yī)院可以直接做工傷康復(fù)工作，但有些醫(yī)院的康復(fù)科力量薄弱，政府也不可能直接投資購買康復(fù)設(shè)備或引進(jìn)專業(yè)人才，這就導(dǎo)致只能將工傷職工送到其他定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)，也是現(xiàn)實(shí)中需要解決的一個(gè)問題。

一些單位寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金，也不愿招用殘疾人。發(fā)生工傷事故后，一些單位寧愿一次性買斷，也不愿繼續(xù)聘用工傷職工，就是怕后續(xù)有麻煩。馬照輝建議，應(yīng)探索如何形成一種以雇傭工傷職工為榮的社會(huì)氛圍。endprint