房志剛

外包（外協(xié)）用工即指協(xié)助企業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的外部職工，是指除與企業(yè)直接簽約用工外，企業(yè)與勞務(wù)派遣單位和外包或分包單位簽訂協(xié)議的用工，包括企業(yè)內(nèi)部外協(xié)用工及外包或分包工程項(xiàng)目的用工（含有農(nóng)民工、外委工、外包工、協(xié)力工、外用勞務(wù)工、勞務(wù)派遣工等）。企業(yè)外協(xié)用工的模式主要有兩種：一是企業(yè)內(nèi)部使用的勞務(wù)派遣工，二是工程項(xiàng)目勞務(wù)外包（分包）用工。近年隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之調(diào)整，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)發(fā)展，大量閑置的農(nóng)村勞動(dòng)力和城市待業(yè)人員開始自由流動(dòng)，由此形成勞動(dòng)力流動(dòng)市場(chǎng)，外包（外協(xié)）用工已成為企業(yè)用工的重要形式之一。外包（外協(xié)）用工主要來(lái)源于農(nóng)村富余勞動(dòng)力，也包括企業(yè)下崗分流人員、大中專畢業(yè)生以及專門人才，但在建筑、礦山、化工等高危行業(yè)，主要是農(nóng)民工，他們幾乎占據(jù)了高危行業(yè)外包（外協(xié)）用工的60%以上，已經(jīng)成為建筑、礦山、化工、冶金、制造、服務(wù)等各個(gè)行業(yè)企業(yè)的重要用工形式。如何進(jìn)行安全生產(chǎn)管理，特別是外包（外協(xié)）作業(yè)違章責(zé)任主體如何認(rèn)定，是安監(jiān)執(zhí)法中面臨的新問(wèn)題。

案例介紹

2010年8月9日，某市安監(jiān)局監(jiān)察支隊(duì)依法對(duì)一家船舶修造企業(yè)實(shí)施安全監(jiān)察時(shí)，監(jiān)察執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，該船舶修造企業(yè)的一家外包作業(yè)隊(duì)有數(shù)名從業(yè)人員正在進(jìn)行打磨作業(yè)，按照打磨作業(yè)的規(guī)定，使用的打磨機(jī)應(yīng)當(dāng)安裝好防護(hù)罩，作業(yè)人員穿戴好防護(hù)服裝方可作業(yè)，但現(xiàn)場(chǎng)的這幾名作業(yè)人員均未按照規(guī)范要求進(jìn)行作業(yè)，對(duì)此，監(jiān)察執(zhí)法人員認(rèn)定這幾名從業(yè)人員均屬于違反安全管理規(guī)定作業(yè)。

在現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)察執(zhí)法人員立即進(jìn)行處置，采集相關(guān)證據(jù)，并依法下達(dá)了《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄》及《現(xiàn)場(chǎng)處理措施決定書》等相關(guān)執(zhí)法文書，同時(shí)責(zé)令相關(guān)人員立即停止作業(yè)，并按法定程序?qū)ι鲜鲞`法行為進(jìn)行立案查處。

經(jīng)查，現(xiàn)場(chǎng)從業(yè)人員均為某裝配公司所屬外包隊(duì)的職工，該裝配公司為這家船舶修造企業(yè)舾裝工段的承包單位，外包隊(duì)為該裝配公司的掛靠單位，在向該公司繳納一定費(fèi)用后，在其手下從事裝配作業(yè)。

案件處理

在對(duì)這家外包隊(duì)初次監(jiān)察后，監(jiān)察執(zhí)法人員按照法定程序依法進(jìn)行立案查處，查明該裝配公司相關(guān)安全管理制度健全，但由于掛靠的外包隊(duì)人員素質(zhì)參差不齊，從業(yè)人員對(duì)制度的執(zhí)行有所欠缺。為此，執(zhí)法人員認(rèn)定該裝配公司從業(yè)人員違章作業(yè)行為屬于違反安全操作規(guī)程和安全管理規(guī)定作業(yè)的行為，遂以15號(hào)令44條第一項(xiàng)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰，但在責(zé)任主體認(rèn)定上存在分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)該裝配公司實(shí)施警告并處1萬(wàn)～3萬(wàn)元的罰款，對(duì)具體違章作業(yè)的人員處以警告，并處1000元～1萬(wàn)元的罰款；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，該裝配公司相關(guān)管理制度完善，不應(yīng)當(dāng)處理單位，而是應(yīng)該對(duì)具體違章作業(yè)人員給予警告，并處1000元～1萬(wàn)元的罰款。

上述分歧其實(shí)源于對(duì)15號(hào)令44條的不同理解，從執(zhí)法實(shí)踐上來(lái)看，目前存在三種理解：一是認(rèn)為該條款是一個(gè)選擇性條款，即可以在對(duì)單位或個(gè)人警告、對(duì)單位處以罰款、對(duì)個(gè)人處以罰款三者之間進(jìn)行選擇適用；二是認(rèn)為該條款是選擇條款，但同時(shí)也是一個(gè)雙罰條款，即僅在警告和警告并處罰款兩者之間進(jìn)行選擇，在對(duì)單位實(shí)施處罰時(shí)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員也要實(shí)施處罰；三是認(rèn)為該條款適用時(shí)，要么實(shí)施警告的處罰，要么在警告的同時(shí)對(duì)單位處以罰款，對(duì)個(gè)人違章行為則由其所屬單位依照廠紀(jì)廠規(guī)進(jìn)行處理。

法理闡述

筆者同意第二種理解，從15號(hào)令立法原意來(lái)看，該條款是一個(gè)選擇性的雙罰條款，其規(guī)定的10項(xiàng)內(nèi)容都涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的責(zé)任。首先，每個(gè)單位都由若干人員組成，單位的違法行為實(shí)質(zhì)上都由具體的行為人來(lái)操作，從行為的性質(zhì)來(lái)看，單位職工的作業(yè)行為應(yīng)當(dāng)都屬于職務(wù)行為的范疇，應(yīng)當(dāng)視同單位的行為。因此在違法主體認(rèn)定上，應(yīng)該就是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。其次，該外包（外協(xié)）作業(yè)隊(duì)掛靠于某裝配公司并不具備獨(dú)立的法人資格，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》及《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，該外包（外協(xié)）作業(yè)隊(duì)以被掛靠單位（某裝配公司）名義對(duì)外從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，其產(chǎn)生的法律后果根據(jù)合同約定或者由被掛靠公司與掛靠單位共同承擔(dān)。

新修訂的《安全生產(chǎn)法》草案中規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以勞務(wù)派遣形式用工的，被派遣勞動(dòng)者享有本法規(guī)定的從業(yè)人員的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的從業(yè)人員的義務(wù)”，也體現(xiàn)出勞務(wù)派遣形式用工與本單位員工享有同等權(quán)利和義務(wù)的立法意向。因此，本案在查明外包隊(duì)與某裝配公司掛靠關(guān)系后，根據(jù)兩者之間合同約定的內(nèi)容，認(rèn)定某裝配公司為違法主體應(yīng)該符合法律規(guī)定。再次，在查明案件事實(shí)后，安全監(jiān)察執(zhí)法部門根據(jù)具體違法情節(jié)的輕重程度及違法的后果嚴(yán)重程度選擇適當(dāng)?shù)奶幜P種類，來(lái)確定是單處警告，還是警告與罰款并處。在選擇適用警告與罰款并處的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)具體違法行為人的法律責(zé)任予以追究。

由此看來(lái)，對(duì)本案的處理應(yīng)當(dāng)按照15號(hào)令第44條的規(guī)定，對(duì)某裝配公司予以警告、并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)具體違章作業(yè)人員處1000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。

法規(guī)適用

在選擇適用雙罰條款時(shí)，有些地方采取的是以兩個(gè)案件立案處理的方式，主要原因可能是受《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書使用手冊(cè)》中“對(duì)于同一違法行為存在若干責(zé)任主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)分別立案”的影響。但是筆者認(rèn)為，實(shí)施行政處罰也要兼顧到效率與成本，按照《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于同一違法行為，可以并案處理，在調(diào)查結(jié)束后，根據(jù)單位及個(gè)人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任分別實(shí)施行政處罰。endprint