摘要：本文通過對當(dāng)前烏魯木齊市國有土地權(quán)屬登記存在的問題進(jìn)行了研究，找出了“權(quán)屬爭議糾紛”的根源，如權(quán)屬制度缺失、政企關(guān)系不明導(dǎo)致政府職能失靈、立法沖突、土地登記法律不完善等問題，然后針對這些問題進(jìn)行分析找到了解決辦法，提出了未來完善烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記制度的對策，如強化國土權(quán)屬登記申請、提升國土權(quán)屬審核力度、規(guī)范國土權(quán)屬爭議處理制度等。希望通過這些措施能夠解決國有土地權(quán)屬爭議糾紛的問題。

關(guān)鍵字：土地權(quán)屬登記；國有土地；烏魯木齊

1 引言

“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進(jìn)一步深化，人民對于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應(yīng)地引發(fā)了人們對土地利用規(guī)模與利用強度的擴(kuò)張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權(quán)屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當(dāng)屬國有土地權(quán)屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權(quán)屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權(quán)屬，包括國有土地的所有權(quán)和使用權(quán)[5]。國有土地權(quán)屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構(gòu)通過規(guī)范化的規(guī)則、流程以及資質(zhì)審批要求，對其轄區(qū)內(nèi)各土地的所有權(quán)、使用權(quán)等進(jìn)行明確的產(chǎn)權(quán)登記，確定其屬于國家、個人或者公司團(tuán)體等等，從而確認(rèn)各個社會成員對土地的所有權(quán)限，避免出現(xiàn)爭端，同時也實現(xiàn)切實有效的管理。

烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)的首府城市，在國有土地權(quán)屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權(quán)屬決定案”審理結(jié)案以來，人們對于政府、企業(yè)與個人間的土地權(quán)屬問題的關(guān)注力度不斷加大，并對其權(quán)屬確立的關(guān)鍵——“國有土地權(quán)屬登記”也進(jìn)行了重新的認(rèn)識與重視。本文通過調(diào)查問卷的方式（在本論文中未得以體現(xiàn)），研究了烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應(yīng)的對策措施。

2 烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記存在的問題

為了更好的研究烏魯木齊土地權(quán)屬登記的執(zhí)行現(xiàn)狀，進(jìn)一步的分析烏魯木齊國土權(quán)屬登記所存在的問題，筆者根據(jù)實際情況，將問卷選點區(qū)域分布在烏魯木齊市內(nèi)的7個行政區(qū)域，選取典型樣本，進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查問卷主要包括烏魯木齊土地權(quán)屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權(quán)屬登記的執(zhí)行效果、土地權(quán)屬登記申請原則等方面的問題。從實地調(diào)查分析中，本文發(fā)現(xiàn)烏魯木齊土地權(quán)屬登記中存在如下問題。

2.1 權(quán)屬制度缺失，土地登記效力不明確

我國現(xiàn)行房地產(chǎn)權(quán)屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統(tǒng)一，土地監(jiān)管部門和房產(chǎn)管理部門分別主管土地權(quán)屬登記和房屋權(quán)屬登記，有時候登記信息不統(tǒng)一；既有全國性的法律，又有當(dāng)?shù)卣姓块T規(guī)定的地方性規(guī)章制度；房產(chǎn)權(quán)屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產(chǎn)權(quán)利人及時有效的保護(hù)其合法權(quán)益帶來了不便。

2.2 土地登記責(zé)權(quán)不明，監(jiān)管職能失靈

土地登記權(quán)責(zé)不明確主要表現(xiàn)在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規(guī)定使用的。監(jiān)管職能失靈表現(xiàn)在土地管理部門監(jiān)管不到位，在土地使用權(quán)所有者在變更土地用途的時候，相應(yīng)部門沒有及時監(jiān)管。烏魯木齊市出現(xiàn)過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責(zé)權(quán)不明晰，導(dǎo)致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農(nóng)用地用作建設(shè)用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規(guī)定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現(xiàn)不僅僅是土地登記責(zé)權(quán)不明確，還有就是土地部門監(jiān)管不到位。

2.3 立法沖突，土地登記法律不完善

《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)的各法律的規(guī)定存在不一致的地方。有些法律規(guī)定某些權(quán)利擁有優(yōu)先受償權(quán)，有些法律規(guī)定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經(jīng)頒布了土地使用證，土地使用權(quán)人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協(xié)助調(diào)查，以促進(jìn)銀行工作的實施。但國土局認(rèn)為，過戶可以，但應(yīng)優(yōu)先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認(rèn)為土地出讓金屬于一般債權(quán)，不能享有優(yōu)先權(quán)。不同的法律對土地優(yōu)先受償權(quán)有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。

2.4 絕對公信不當(dāng)，土地登記程序不完整

烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當(dāng)初國家為獎勵高危作業(yè)工人，出臺獎勵性農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，李某及子女就地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，獲取糧油計劃供應(yīng)資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農(nóng)業(yè)人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當(dāng)時在李某農(nóng)轉(zhuǎn)非的時候，辦理相關(guān)手續(xù)，不至于出現(xiàn)這樣的問題，也不至于導(dǎo)致人們對政府絕對公信力的懷疑。

4 烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記問題的解決措施

針對以上出現(xiàn)的烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。

4.1 強化國土權(quán)屬登記政策的申請制度

規(guī)范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權(quán)威性，是保護(hù)烏魯木齊土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)烏魯木齊土地市場健康發(fā)展和公民物權(quán)保護(hù)的重要手段之一。從現(xiàn)實來看，隨著物權(quán)法的實施，烏魯木齊市民的權(quán)利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規(guī)范的問題凸顯?，F(xiàn)就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權(quán)屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：

4.1.1 登記申請強化

強化烏魯木齊土地登記制度建設(shè)是規(guī)范烏魯木齊土地權(quán)屬建設(shè)的首要任務(wù)。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規(guī)范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規(guī)則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權(quán)屬審核、注冊登記、核發(fā)或變更土地權(quán)利證書的各個環(huán)節(jié)，都進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化，明確告知權(quán)利人辦理程序，防止權(quán)利人有漏洞可鉆。

4.1.2 提倡主動登記

本文認(rèn)為提高烏魯木齊土地登記服務(wù)水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負(fù)責(zé)制、限期辦結(jié)制、服務(wù)承諾制和過錯問責(zé)制等落實措施。嚴(yán)格整頓窗口辦事人員工作作風(fēng)，通過轉(zhuǎn)變工作方式，實現(xiàn)廉潔服務(wù)和高效服務(wù)，提高土地登記公信力，更好地保障權(quán)利人的合法權(quán)益。

4.2 提升國土權(quán)屬審核力度

還需要苦練內(nèi)功，加強烏魯木齊土地管理相關(guān)部門的學(xué)習(xí)，提高烏魯木齊土地登記人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升對烏魯木齊國土權(quán)屬的審核力度。要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，提高烏魯木齊土地登記人員的業(yè)務(wù)能力，要嚴(yán)格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權(quán)屬登記的一定要嚴(yán)格按照土地審核的規(guī)章制度來執(zhí)行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調(diào)離土地登記崗位，嚴(yán)禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權(quán)屬審核和登記審查工作。

在適當(dāng)時機，組織相關(guān)部門對國有土地的具體位置以及大小用途做一次全方位的統(tǒng)計調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上大力宣傳土地權(quán)屬登記的優(yōu)勢，對已經(jīng)辦理土地使用證但是缺失相關(guān)材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當(dāng)事人盡早去申請，從而全面建立相關(guān)土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進(jìn)烏魯木齊地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

4.3 重視權(quán)屬提前公告的作用

建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認(rèn)為，烏魯木齊國土資源部門應(yīng)根據(jù)《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴(yán)格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規(guī)定，對確認(rèn)達(dá)到“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”標(biāo)準(zhǔn)的，在辦理土地登記手續(xù)前，報縣政府批準(zhǔn)。全面保障物權(quán)法的實施，認(rèn)真落實不動產(chǎn)登記制度，嚴(yán)格審核和核發(fā)土地他項權(quán)利證明書，避免承擔(dān)國家賠償責(zé)任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發(fā)揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。

4.4 規(guī)范烏魯木齊國土權(quán)屬爭議處理制度

規(guī)范烏魯木齊國土權(quán)屬爭議處理制度，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章執(zhí)行，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實是土地管理的具體要求。建議對于區(qū)級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地所有權(quán)調(diào)查和調(diào)解糾紛，法律規(guī)定之內(nèi)的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構(gòu)或人員來處理糾紛的相關(guān)事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當(dāng)?shù)厝嗣裾芾砗吞幚怼?/p>

烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發(fā)展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應(yīng)該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據(jù)烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關(guān)系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據(jù)客觀國情以及地區(qū)、人民的實際需求，建立適用的土地權(quán)屬登記制度，才能逐漸將當(dāng)下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。

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