隨著全球化和信息化的到來，風(fēng)險(xiǎn)問題不斷加劇；當(dāng)代社會(huì)實(shí)質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的重要特征和關(guān)注焦點(diǎn)。在信息管理時(shí)代，督促我國各行政事業(yè)單位建立健全有效的內(nèi)部控制制度，對(duì)于防止舞弊行為發(fā)生，保證國家財(cái)政資金的安全是非常必要的。加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為一種潮流，是理念的創(chuàng)新，更是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制框架建設(shè)和創(chuàng)新的切入點(diǎn)，有利于確保單位資產(chǎn)完整，避免或降低各種風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平和效益。

一、導(dǎo)論

隨著全球化和信息化的到來，風(fēng)險(xiǎn)問題不斷加劇：風(fēng)險(xiǎn)源不斷地增加，風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性也在不斷的加大，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增強(qiáng)，且風(fēng)險(xiǎn)越來越具有變異性。當(dāng)代社會(huì)實(shí)質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的重要特征和關(guān)注焦點(diǎn)。

選題背景與研究思路。在信息管理時(shí)代，督促我國各行政事業(yè)單位建立健全有效的內(nèi)部控制制度，對(duì)于防止舞弊行為發(fā)生，保證國家財(cái)政資金的安全是非常必要的。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀不容樂觀，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中存在著缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)淡薄、內(nèi)部控制制度不完善、預(yù)算約束不強(qiáng)、部門職責(zé)不清、資產(chǎn)家底不清、損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員素質(zhì)參差不齊以及缺乏必要的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制等主要問題，嚴(yán)重影響了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性及國家財(cái)政資金的安全性。分析研究這些問題有利于加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，提高行政管理的效率和效果。因此加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為一種潮流，是理念的創(chuàng)新，更是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制框架建設(shè)和創(chuàng)新的切入點(diǎn)，有利于確保單位資產(chǎn)完整，避免或降低各種風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平和效益。

內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理理論的演進(jìn)。內(nèi)部控制的思想產(chǎn)生于18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命之后，是企業(yè)大規(guī)?；唾Y本大眾化的結(jié)果，并在實(shí)踐中逐步發(fā)展和完善。內(nèi)部控制理論的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)期，大體上經(jīng)歷了五個(gè)階段。20世紀(jì)40年代，進(jìn)入了內(nèi)部牽制階段。這種通過崗位分離已達(dá)到互相牽制目的的內(nèi)部控制方法，在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是確保所有帳目無誤的有效方法。20世紀(jì)60年代內(nèi)部控制制度的思想產(chǎn)生并取代了內(nèi)部牽制，該階段將內(nèi)部控制人為的劃分成內(nèi)部管理控制和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制兩個(gè)部分。目的在于，通過內(nèi)部會(huì)計(jì)控制保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的安全及財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性與可靠性；通過內(nèi)部管理控制來提高企業(yè)的經(jīng)營效率。但是這種兩部分的劃分顯然割裂了完整的內(nèi)部控制，不利于內(nèi)部控制更好更有效的實(shí)施，于是在20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的概念，打破內(nèi)部管理控制和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的界限，并且首次提出控制環(huán)境的概念，認(rèn)為內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)和控制程序三個(gè)要素。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的研究現(xiàn)狀評(píng)述。為了充分了解我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的研究情況，本文分別以“內(nèi)部控制”、風(fēng)險(xiǎn)管理”為索引，利用中國知網(wǎng)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，截止2012年初共涉及論文498篇，分布情況如表1所示：

表1 文獻(xiàn)分布表

題目行政事業(yè)單位內(nèi)部控制行政單位內(nèi)部控制事業(yè)單位內(nèi)部控制

篇數(shù)198篇13篇270篇

題目行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理行政單位風(fēng)險(xiǎn)管理事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理

篇數(shù)3篇2篇12篇

根據(jù)這些文獻(xiàn)的分布表及內(nèi)容，本文分析如下：

從研究數(shù)量來看，涉及內(nèi)部控制的研究成果較為豐富，尤其是以關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究和事業(yè)單位的內(nèi)部控制研究數(shù)量居多。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的研究寥寥無幾，篇數(shù)甚少。而將二者相結(jié)合，對(duì)于基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究基本沒有。

從研究時(shí)間分布來看，這些文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間集中于2008年至2010年，這與美國《薩班斯——奧克斯利法案》的頒布，以及全球性的金融危機(jī)的迅速蔓延至我國，引發(fā)政府部門關(guān)注內(nèi)部控制最新發(fā)展，五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（2008）及其配套指引（2010）等事件密切相關(guān)。

從研究?jī)?nèi)容來看，主要是通過審計(jì)角度與會(huì)計(jì)控制視角對(duì)西方國家政府部門內(nèi)部控制建設(shè)成果的介紹與借鑒。

握的文獻(xiàn)著作來看，大部分文獻(xiàn)都是僅對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行介紹，或者是對(duì)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行探索。然而隨著技術(shù)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制研究將變得越發(fā)重要。

二、基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究基礎(chǔ)

盡管對(duì)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系在理論界和實(shí)務(wù)界有著各種各樣的看法，但是論界和實(shí)務(wù)界都基本一致認(rèn)同二者是緊密相連密不可分的，甚至二者的目標(biāo)完全相同。本文將以風(fēng)險(xiǎn)管理為切入點(diǎn)，對(duì)基于管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部的研究基礎(chǔ)進(jìn)行闡述。

（一）基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵

內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系。內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理都是為了實(shí)現(xiàn)單位的目標(biāo)，但是從時(shí)間上來看，內(nèi)部控制的起源早于風(fēng)險(xiǎn)管理。最初的內(nèi)部控制是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，是互相牽制的思想，風(fēng)險(xiǎn)管理是在新的市場(chǎng)條件和技術(shù)條件下產(chǎn)生的，風(fēng)險(xiǎn)管理概念可以說是內(nèi)部控制概念的自然延伸。

基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵。基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，對(duì)行政事業(yè)單位現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，該文原載于中國社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第522期2013年第39期-----轉(zhuǎn)載須注名來源發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度存在的問題與缺陷；對(duì)所存在問題與缺陷按其風(fēng)險(xiǎn)大小及重要程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。也就是說，把現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度中的缺陷與問題歸結(jié)為風(fēng)險(xiǎn)，樹立“全面應(yīng)對(duì)，抓大放小”的風(fēng)險(xiǎn)管理理念。

（二）加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

通過加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制，有利于提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，防止和及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊，符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。

加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)展及行政事業(yè)單位管理科學(xué)化趨勢(shì)所在；加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制符合相關(guān)法律法規(guī)的要求；加強(qiáng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保護(hù)財(cái)政資產(chǎn)的需要。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與問題分析

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制亟待健全。本文將對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與進(jìn)行闡述，并從缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理理念、缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施不完善角度出發(fā)，闡述存在的問題。

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的工作和職能發(fā)揮中存在著重要作用，但是目前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀不容樂觀。

從整體來看，我國的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制的建設(shè)的進(jìn)程上參差不齊，部分行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了較為有效的內(nèi)部控制制度，單位的治理層與管理層也給予了一定的重視，從而提高了業(yè)務(wù)的效率，取得了一些成果。但是，更多的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還沒有建立起來；或者盡管有些行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了內(nèi)部控制制度，但是這套制度是照搬企業(yè)或者是其他行政事業(yè)單位而建立起來的，是未結(jié)合本單位的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況脫離實(shí)際的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致執(zhí)行起來力度不到位、效果不明顯，形同虛設(shè)。

從行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員來看，大部分行政事業(yè)單位的治理層與管理層觀念守舊，觀念上抵制內(nèi)部控制，在單位實(shí)施內(nèi)部控制過程中施予阻力或者根本不能給予重視，導(dǎo)致內(nèi)部控制成為其粉飾政績(jī)的口號(hào)和單純的書面文件，失去現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理理念。內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行的關(guān)鍵是行政事業(yè)單位的單位負(fù)責(zé)人，而大部分“一把手”缺乏對(duì)內(nèi)部控制的基本了解，更是缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這是行政事業(yè)單位的通病。一部分行政事業(yè)單位好高騖遠(yuǎn)，照搬其他單位的內(nèi)部控制，如此做法不切實(shí)際；還有一部分行政事業(yè)單位安于現(xiàn)狀，仍停留在強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)，或者是建立健全各部門的規(guī)章管理制度上，放棄對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)。由于一直是靠國家的財(cái)政撥款扶持，使得行政事業(yè)單位缺乏對(duì)社會(huì)綜合風(fēng)險(xiǎn)、組織內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、組織外部運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，這對(duì)于國有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是極為不利的。在大部分行政事業(yè)單位中，會(huì)計(jì)人員扮演的僅僅是“記賬員”或者是“付款員”的角色，這就使得財(cái)務(wù)的控制與監(jiān)督流于形式，會(huì)計(jì)人員無權(quán)參與重要的管理活動(dòng)，對(duì)于重要決策的過程和結(jié)果更是不了解。如此一來，即使是其他環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題造成損失浪費(fèi)或者國有資產(chǎn)的流失都?xì)w責(zé)與會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)人員成為了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的犧牲品。

缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。目前，行政事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)緊張，導(dǎo)致科研開發(fā)項(xiàng)目因資金配備不足而出現(xiàn)擱淺，為了解決這一問題，通常要采取用國有資產(chǎn)與技術(shù)入股的形式來對(duì)外進(jìn)行投資。然而，行政事業(yè)單位對(duì)外投資的內(nèi)部控制制度不完善，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，未能對(duì)投資環(huán)境、投資前景進(jìn)行詳盡的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與可行性分析。對(duì)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，對(duì)投資回報(bào)的期望過于樂觀，由此使得行政事業(yè)單位的對(duì)外投資變成一種感性投資，缺乏理性思考，這無疑會(huì)給行政事業(yè)單位和國家?guī)砹司薮蟮馁Y金損失。

另一方面，大多數(shù)的行政事業(yè)單位認(rèn)為自己從事單純的公益服務(wù)及社會(huì)管理，不存在生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，無所謂營利，不需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這無疑忽略了重要的一點(diǎn)：行政事業(yè)單位在履行公益服務(wù)及社會(huì)管理過程中同樣面臨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。缺乏對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)地識(shí)別和有效地評(píng)估使其在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)無法實(shí)施有效的措施來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，給本單位造成的損失也是可想而知。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施不完善。行政事業(yè)單位對(duì)于投資項(xiàng)目的后續(xù)管理及處置的內(nèi)部控制也相對(duì)薄弱，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，大部分行政事業(yè)單位不能夠根據(jù)本單位的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)可接受程度、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因以及風(fēng)險(xiǎn)的重要性水平，結(jié)合本單位所面臨的內(nèi)外部環(huán)境確定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，造成投資活動(dòng)進(jìn)退兩難，愈來愈背離投資的原始期望。即使查出問題所在，其處罰往往是重人情輕規(guī)定的，如此一來使得本該杜絕的問題及風(fēng)險(xiǎn)一次又一次地上演，給單位帶來的累進(jìn)損失也不斷地增加，使內(nèi)部控制制度僅僅流于形式，無法發(fā)揮其真正效用。何時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，何時(shí)應(yīng)該選擇風(fēng)險(xiǎn)降低策略，何時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，何時(shí)選擇風(fēng)險(xiǎn)承受，對(duì)于行政事業(yè)單位來說是一個(gè)不得不思考的關(guān)鍵性的問題。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)管理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善

對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行分析，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，通過邏輯推理的角度可以構(gòu)建出風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、行政事業(yè)單位管理三者的整合框架，同時(shí)總結(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的不足之處，可以從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行完善。