近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，國(guó)家對(duì)土地征用越來(lái)越多，由于這類(lèi)建設(shè)往往具有時(shí)間緊、土地用量大等特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)形成了大量的資金流失，涉及到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補(bǔ)償金分配等多項(xiàng)問(wèn)題。如何解決好農(nóng)民土地征用問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的重大課題，為此，筆者試圖從我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問(wèn)題，歸結(jié)原因，對(duì)相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。

一、土地征收過(guò)程中存在問(wèn)題

我國(guó)土地的所有形式分為國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國(guó)的土地征收是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在近年來(lái)雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問(wèn)題。

征收范圍亂。主要表現(xiàn)為目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征收是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。 為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地征用或征收并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，從而形成了一種無(wú)論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。

征地補(bǔ)償?shù)汀Ｎ覀冎?，?guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國(guó)《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，②征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。

保障制度滯后。該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第522期2013年第39期-----轉(zhuǎn)載須注名來(lái)源農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴(lài)以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會(huì)感到茫然無(wú)助，此時(shí)，各項(xiàng)應(yīng)有的社會(huì)保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問(wèn)題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫(yī)療費(fèi)用支出使農(nóng)民更加感覺(jué)到了手中的征地補(bǔ)償費(fèi)是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。

二、完善我國(guó)土地征用制度的對(duì)策

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會(huì)保障。而征地會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題和矛盾。因此，改革我國(guó)土地征用制度，科學(xué)地論證征地補(bǔ)償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。

以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會(huì)公共利益？我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！薄冻鞘幸?guī)劃法》也有類(lèi)似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。

完善土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識(shí)的。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。

完善社會(huì)保障制度。首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會(huì)保障體系應(yīng)立即啟動(dòng)，對(duì)失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括基本生活費(fèi)用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。其次，要拓寬就業(yè)門(mén)路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵(lì)用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎(jiǎng)勵(lì)措施。要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)際就業(yè)率。三是要鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過(guò)各種信息渠道及時(shí)傳遞各類(lèi)創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費(fèi)優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來(lái)，使之有章可循。

合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書(shū)，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書(shū)中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。凡涉及處置集體土地所有權(quán)的經(jīng)管事項(xiàng)，可以必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，對(duì)于土地征用協(xié)議，可以必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定才能簽訂實(shí)施，防止“鄉(xiāng)扣留、村干部私下瓜分” 現(xiàn)象，國(guó)土部門(mén)也應(yīng)積極配合審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)及時(shí)監(jiān)督檢查征地費(fèi)用的分配使用情況。

（作者單位：吉林省撫松縣國(guó)土資源局）