摘 要 改革開放以來，我國經(jīng)濟獲得30多年的高速發(fā)展，社會經(jīng)濟總量不斷增加。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的是政治與經(jīng)濟體制的改革。然而我國的政治體制改革腳步明顯的慢于經(jīng)濟體制改革。近些年來，隨著政府的公權(quán)力的不斷擴大，行政立法與執(zhí)法的權(quán)力伴隨著社會公共事務(wù)的擴大而不斷膨脹，人們對執(zhí)法者的責(zé)任訴求呼聲也越來越高，政府自身也開始不斷完善行政責(zé)任制度，強化對行政人員決策與執(zhí)法行為的法制化規(guī)范進程。但是目前我國行政責(zé)任制度仍面臨著多方面的困境。需要對制度進行借鑒與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 行政責(zé)任制度 困境 創(chuàng)新

一、國內(nèi)外研究綜述：

（一）國外研究綜述

提到行政責(zé)任制度，就不得不說到行政責(zé)任制度的規(guī)范對象政府。責(zé)任政府一詞在《布萊克維爾政治學(xué)的百科全書》中，是指“一種需要通過其賴以存在的立法機關(guān)而面向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機構(gòu)”。在《布萊克法律詞典》中，責(zé)任政府是指政府在履行公共權(quán)力，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時候必須遵守行政責(zé)任制度，在這樣一種制度規(guī)范下的行為政府就被稱為責(zé)任政府。在公共行政的文獻中，對何為行政責(zé)任以及怎樣實現(xiàn)行政責(zé)任，很多行政學(xué)者對此進行了長期的研究和思考。

責(zé)任是民主政治的基礎(chǔ)，沒有責(zé)任，就沒有對權(quán)力行使者的監(jiān)督與與約束。而對于行政責(zé)任的問題的思考一直是歷代學(xué)者的關(guān)注所在。在公共行政的文獻中我們可以發(fā)現(xiàn)威爾遜在其政治與行政的二分法中認為，權(quán)力越是集中就越是不負責(zé)任的。在韋伯的科層制中，他認為應(yīng)該在政府組織結(jié)構(gòu)中建立起一套穩(wěn)定、合理、嚴(yán)密和可預(yù)期的規(guī)則來解決權(quán)力、責(zé)任和權(quán)力控制的問題。

作為當(dāng)代美國行政倫理學(xué)中一個里程碑式的人物-庫珀認為行政責(zé)任包含有客觀與主觀責(zé)任?？陀^強調(diào)與行政人員與外部強加的可能事物有關(guān)，主觀則強調(diào)那些與行政人員自己認為應(yīng)該負責(zé)任的事物有關(guān)。因此他認為公共行政中的負責(zé)可以通過內(nèi)部和外部控制的來實現(xiàn)。內(nèi)部控制主要由行政人員的價值觀和倫理準(zhǔn)則構(gòu)成。庫珀這一觀點是綜合了弗里德里克和芬納關(guān)于內(nèi)外部控制爭論的兩種立場。

（二）國內(nèi)研究綜述

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，改革開放不過30幾年，經(jīng)濟體制的正在進行，政治體制改革進程則較慢，二中國當(dāng)代公共行政更是正處在發(fā)展階段，體現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀就是在技術(shù)研究上缺乏創(chuàng)新和實際的可操作性，而在學(xué)術(shù)前沿的研究領(lǐng)域的成果乏善可陳。我們更多的是進行常規(guī)教材的編寫和對國外研究前沿學(xué)者的成果的翻譯與借鑒，以此來結(jié)合我們自己國情，來提出對完善本國行政責(zé)任制度的價值性建議。

二、行政責(zé)任制度建立與完善的困境

（一）行政權(quán)力與行政部門的內(nèi)在缺陷

1、行政權(quán)力的兩重性

權(quán)力就其本身而言，具有誘惑性、膨脹性、和擴張性的特點，它的本質(zhì)是組織中領(lǐng)導(dǎo)對下屬的一種威信。在政府部門當(dāng)中，公民賦予官員的公共行政權(quán)力是維系官僚制度能夠存在和發(fā)揮作用的根部所在，公共行政權(quán)力意味著它對組織內(nèi)部行政人員的合法控制以及行政行為客體中的社會管理和政治統(tǒng)治的必要手段。同時公共行政權(quán)力的背后是社會階層中的少數(shù)人對社會公共資源的掌控和分配。這就意味著行政權(quán)力既可以被用來謀取公共利益創(chuàng)造公共價值，也可以被行政權(quán)力掌握者來謀取私利，從而滋生權(quán)力的濫用與腐敗。因此，行政權(quán)力具有兩重性，這是行政責(zé)任的責(zé)任的邏輯起點，意味著每一種權(quán)力的設(shè)置，都必須輔之以相應(yīng)的約束與懲罰機制，使得權(quán)力被放進責(zé)任的牢籠里。然而現(xiàn)實生活中，由于政府機構(gòu)與人員設(shè)置規(guī)模的龐大，權(quán)力的執(zhí)行涉及到社會生活的方方面面，使得行政權(quán)力存在著廣泛的控制失靈與監(jiān)督失效的可能性。

2、政府官僚機構(gòu)的碎片化

政府機構(gòu)作為典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，雖然具有非常嚴(yán)密的等級制度、層級機構(gòu)，但是不同的機構(gòu)和部門之間存在著人員構(gòu)成、權(quán)限范圍、權(quán)力來源和行使權(quán)力的方式上等各方面的不同，同時在資源的運用與配置、政策的傾向性、組織文化、等各方面都存在差異。因此政府機構(gòu)從微觀層面看并非高度統(tǒng)一，存在著多元的自主權(quán)力中心所導(dǎo)致的本位主義和部門利益，從而增加了行政過程中的成本和公共資源的浪費。。

3、行政動機的內(nèi)在悖論

隨著公共管理理論的不斷發(fā)展，在公共選擇理論中，學(xué)者們將經(jīng)濟人的假設(shè)已經(jīng)擴展到對政治家、官員和選民的行為分析，同時分析表明絕大部分的私營組織與公共組織的決策者都是自利之人，是有限理性主義者。這說明掌握者公共資源的決策者們在制定公共政策的時候，首先考慮的是將自身部門或是所在階層的利益最大化。因此政府部門的行政人員存在著行政動機的悖論他們是有限的理性主義者。這一悖論導(dǎo)致的直接影響就是行政責(zé)任的違規(guī)，需要進行外部的制度設(shè)計對人行為的不完善進行約束。

4、行政權(quán)力的頑強膨脹

權(quán)力具有自我膨脹的自然屬性。因此，行政組織在發(fā)展過程中會存在內(nèi)部自我擴張的趨勢，這是因為權(quán)力的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)對下屬的影響力，所以組織的快速擴張能夠吸納更多的人力和資源，這樣就能夠提高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的威望，減少不確定性。而由于官僚組織內(nèi)部的行為缺乏內(nèi)在的補償機制，從而使得官員的收益大于成本，增加他們實質(zhì)性利益的途徑就是組織的結(jié)構(gòu)和人員擴張而非提高組織的效率和完成公共政策的目標(biāo)。而政府部門又掌握者社會絕大部分的公共資源，因而行政權(quán)力的自我膨脹帶來的客觀影響就是行政責(zé)任履行的困境，官員往往為了自身或是所在部門、所在階層的利益，而其本身職責(zé)所應(yīng)該的行政責(zé)任規(guī)范與約束。

（二）行政系統(tǒng)內(nèi)部自身的規(guī)則制度系統(tǒng)缺陷

1、政府部門行政目標(biāo)制定的模糊與不確定性行政目標(biāo)的模糊性質(zhì)

政府作為公共組織，它的組織目標(biāo)是是為公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此因此由于組織行為對象和提供產(chǎn)品與服務(wù)的特殊性，導(dǎo)致政府部門的績效與效益評估標(biāo)準(zhǔn)難以確定性和可操作性。同時政府對公共資源的配置與分配的壟斷性也導(dǎo)致了其工作的評價并不能想市場一樣進行優(yōu)勝劣汰。此外，行政目標(biāo)的不確定性更會導(dǎo)致在行政行為過程中行政手段選擇的雜亂無章。

2、行政自由裁量權(quán)的雙面性

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的核心。在社會管理事務(wù)發(fā)展不斷擴大的今天，公共事務(wù)涉及到社會生活的各個層面，公共事務(wù)越來越紛繁復(fù)雜。因此，一定的行政自由裁量權(quán)，能夠提高行政執(zhí)法人員的積極性和行政執(zhí)法的效率。但是當(dāng)前我國行政執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法素質(zhì)和思想文化素質(zhì)普遍偏低，總體人員組織參差不齊。在行政執(zhí)法過程中，一方面行政人員并不能很好全面地領(lǐng)會和執(zhí)行公共政策；同時，由于目前對行政執(zhí)法的外部監(jiān)督制度體系還很不健全，行政執(zhí)法人員可能會在執(zhí)法過程中滲入個人的利益，產(chǎn)生權(quán)力的濫用，這樣就會產(chǎn)生權(quán)力的濫用與尋租。

3、行政責(zé)任制度背后的“潛規(guī)則”

人在不同的社會角色中，會受到不同環(huán)境中的政治與法律等各方面制度與規(guī)定進行行為上的約束與規(guī)范。但是人本質(zhì)上還是社會系統(tǒng)中的人，傳統(tǒng)的價值理念、倫理習(xí)慣、意識形態(tài)對人行為的影響更為深刻與深遠。我國是一個典型的高情景社會，一些非正式規(guī)則的影響在制度性的約束還未建立起來之前，會深遠地影響行政過程中的公正、公開與公平。

（三）權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)外強大壁壘

人不管處于何種階層立場與角色之中，他本身都具有經(jīng)濟人與有限理性人的特點。因此對行政責(zé)任的履行必須有強大的內(nèi)外監(jiān)督。但是，在大多數(shù)國家，特別是民主政治發(fā)展還不完善的時期，公眾對于政府部門行政權(quán)力的監(jiān)督始終要面對強大的公權(quán)力與信息的不透明性。因為政府自身不公開本應(yīng)公眾需要知曉了解的信息，監(jiān)督就無從談起。政府信息的保密性直接導(dǎo)致了政府與公眾信息的不對稱。而就內(nèi)部監(jiān)督而言，在我國下級對上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任監(jiān)督更是無從談起。就這樣，行政責(zé)任制度的建立成為了一張很美好的大餅圖，好看但是不好啃。要把權(quán)力關(guān)在籠子里，就必須強化對權(quán)力的監(jiān)督。

三、發(fā)展和完善行政責(zé)任制

我國正在建設(shè)社會主義的民主和法治國家，這就要求我們政府有一套適宜的責(zé)任機制。

作為保障和實現(xiàn)行政責(zé)任的制度結(jié)構(gòu)和制度體系，行政責(zé)任制度的發(fā)展和完善對于遏制權(quán)力腐敗，提高民主和法治程度，促進經(jīng)濟和社會的健康和諧發(fā)展有著重要的作用。特別是2003年“非典”危機啟動“問責(zé)風(fēng)暴”以來，從中央到地方各級政府都快了行政責(zé)任制度的建設(shè)步伐，極大地提高了政府的開放性、回應(yīng)性和責(zé)任性。但是行政責(zé)任制度還有很大的發(fā)展完善空間，下面就從政治體制、行政體制、行政文化體制和行政問責(zé)制等方面，探討發(fā)展和完善我國行政責(zé)任制度的途徑和措施。

（一）要穩(wěn)步地推進我國社會主義政治體制的改革

首先，要加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。隨著新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的履新，開始進一步推進政治體制的改革進程，強調(diào)要突破固有的利益與制度壁壘，強調(diào)法治進一步完善，優(yōu)化政府職能。最基本的就是要加強實體法的完善。同時要加強人大監(jiān)督的地位，擺正政府與人大的位置，突出人大作為權(quán)力與立法機關(guān)的職能。

其次，要加強政黨的監(jiān)督，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，就其而言就是通過的黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)尤其是組織領(lǐng)導(dǎo)來約束和管理好行政機關(guān)的黨員。通過黨的紀(jì)律檢查委員會來追究黨員行政人員的違反黨的幾率和規(guī)章制度的行為。隨著以習(xí)近平主席為首的領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政，半年多的時間以來，中央出臺了例如“八項規(guī)定”等多項清晰、明確非常有執(zhí)行力的規(guī)定，掀起了一場新的更強有力的反腐風(fēng)暴和厲行節(jié)儉之風(fēng)。中央強調(diào)要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為和不良作風(fēng)的查處力度，體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)對共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的自身監(jiān)督意識與決心。

再次，要加強司法監(jiān)督。在我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體系當(dāng)中，司法監(jiān)督是重要且不可缺少的一個環(huán)節(jié)。今后的司法改革更應(yīng)該考慮實施獨立的司法預(yù)算和編制，為司法機關(guān)獨立行使職權(quán)提供更直接的保障。同時應(yīng)該正確處理法院和黨委的關(guān)系，增強司法監(jiān)督的權(quán)威性。加強人大、公眾對司法機關(guān)的監(jiān)督，提高司法過程的透明度。

最后，要加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。國家是公權(quán)力的代執(zhí)行者，權(quán)力來源于人民。要把權(quán)力的使用放在陽光之下，接受群眾普遍、直接、廣泛的監(jiān)督。因此今后相關(guān)行政責(zé)任監(jiān)督的立法上，更是應(yīng)該重點保障群眾監(jiān)督的權(quán)利，以此提高群眾監(jiān)督的積極性和監(jiān)督的可靠性。我們要創(chuàng)造更好地條件讓任免更有效地監(jiān)督政府。

輿論監(jiān)督也是一種群眾監(jiān)督或是公眾監(jiān)督。新聞輿論以其公開性強、傳播迅速、覆蓋面光的特點，對約束和控制行政權(quán)力有著重要的價值。如今網(wǎng)絡(luò)與平面媒體的發(fā)達，使得信息的傳播速度與證實的速度進一步提高，微博披露就是一個重要有效地方式。

（二）深化行政體制改革

發(fā)展和完善行政責(zé)任制度，要求深化行政體制改革，建立一個與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的高效率、負責(zé)人、有能力的公共服務(wù)型政府體系。

1、優(yōu)化職能，理順關(guān)系。2013年3月國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院會議的時候強調(diào)要重點研究推進政府職能轉(zhuǎn)變事項。這就意味政府迎來了新一輪的部門職能機構(gòu)重組。行政體制改革的關(guān)鍵就是要轉(zhuǎn)變政府職能，于社會和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的政府職能和政府權(quán)限及責(zé)任。

2、精簡人員，精簡機構(gòu)。長期以來，政府機構(gòu)的人員膨脹都是困擾行政改革的重大難題之一。要根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，從轉(zhuǎn)變職能入手，精簡機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模，精簡行政人員的數(shù)量。

3、完善行政決策體制。應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)決策理論的要求，嚴(yán)格規(guī)范決策的程序，實現(xiàn)決策過程的制度化，包括決策程序的完備化、決策論證的民主化、決策方法的現(xiàn)代化以及決策的多方案選優(yōu)等程序。要建立決策的論證制度，決策責(zé)任制度和評價監(jiān)督機制，要把專家和何種咨詢研究機構(gòu)以及公眾納入到?jīng)Q策過中來，實現(xiàn)決策過程中的民主化，提高行政決策的質(zhì)量，提高政府執(zhí)行力。

實現(xiàn)政務(wù)公開。在加快電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要按公開程序、拓寬公開渠道，充實公開內(nèi)容，創(chuàng)新公開方式，提高政府工作的透明度和公信力。切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4、完善個人責(zé)任制。特別是要完善行政首長負責(zé)制，從行政組織和行政結(jié)構(gòu)上明確各自的職權(quán)和責(zé)任，做到權(quán)由其責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)、各司其職、各負其責(zé)、違責(zé)必究。

（三）深入推進行政問責(zé)制

自2003行政問責(zé)風(fēng)暴以來大批政府官員在各種問責(zé)事件中受到處分。同時，從中央到地方都出臺一系列規(guī)章制度，不斷完善行政問責(zé)制度，將這一制度建設(shè)完善常態(tài)化。要將行政問責(zé)制同政府績效評估相結(jié)合起來?？茖W(xué)確定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，促進科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績觀。要將行政問責(zé)同行政監(jiān)察、審計、政務(wù)公開結(jié)合起來。

（四）完善政府政務(wù)信息公開制度

在政府與公眾中間，信息的不對稱一直是公眾對政府的長期詬病。由于信息的不及時和不公開，導(dǎo)致了權(quán)力的行使在黑暗中進行，導(dǎo)致權(quán)力的濫用與各種腐敗，公眾開始不相信政府，各種公共突發(fā)危機事件頻發(fā)。因此政府要完善信息公開制度，將本應(yīng)該向公眾公開接受群眾監(jiān)督的信息及時、定期地向社會公開。這對于穩(wěn)定社會秩序和政府更好地履行行政責(zé)任有非常重要的意義。

四、結(jié)語

我國自古就強調(diào)對人思想上的教化，而忽視對人的具體行為規(guī)范與約束的制度制定。但是隨著社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面生態(tài)環(huán)境的發(fā)生變化，民眾和政府部門自身對行政人員責(zé)任的認定、約束等各方面的都會越來越清晰。在這一背景下，行政責(zé)任制度的創(chuàng)新勢在必行。

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