摘 要 通過分析規(guī)范消防行政處罰自由裁量權(quán)的必要性和不當(dāng)行使的原因，探討如何規(guī)范行使消防行政處罰自由裁量權(quán)，以有效預(yù)防濫用消防行政處罰自由裁量的行為，促進(jìn)消防行政執(zhí)法規(guī)范化，提高消防監(jiān)督執(zhí)法水平。

關(guān)鍵詞 消防行政處罰 自由裁量權(quán) 執(zhí)法規(guī)范化

一、自由裁量權(quán)的含義

自由裁量權(quán)，是指在法律法規(guī)對(duì)行政行為的范圍、條件、形式、程度和方法等未作詳細(xì)、具體而明確的規(guī)定時(shí)，行政主體可以在法律法規(guī)的規(guī)定幅度和范圍內(nèi)，或符合立法目的和原則的前提下，根據(jù)具體情況自行選擇、裁量作出行政行為的權(quán)力，從而更加準(zhǔn)確地貫徹法律法規(guī)的意圖。

其內(nèi)涵應(yīng)包含以下幾個(gè)方面內(nèi)容：第一，這種權(quán)力是行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)享有的權(quán)力；第二，行政主體在行使此項(xiàng)權(quán)力時(shí)可根據(jù)實(shí)際情況和自己的意志作出判斷、選擇；第三，行使此項(xiàng)權(quán)力的前提是法律無具體規(guī)定；第四，這種權(quán)力影響行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。

但是，如果缺乏有效規(guī)范與約束，不能正確行使自由裁量權(quán)就容易導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生，造成消防行政處罰執(zhí)法尺度不一的狀況發(fā)生。既破壞了法律的嚴(yán)肅性與公正性，又影響了公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法的形象。

二、消防行政處罰中自由裁量權(quán)的類型

（一）消防行政處罰種類的自由裁量權(quán)

在公安消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政管理相對(duì)人作出行政處罰時(shí)，可以在相應(yīng)的法律條文規(guī)定的處罰種類中選擇。我國(guó)現(xiàn)行消防法律法規(guī)規(guī)定，消防行政處罰主要有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用、警告、罰款、沒收非法產(chǎn)品和違法所得、拘留等種類，處罰種類的選擇具有一定彈性。例如，《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）第六十三條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留”。據(jù)此條款，存在相應(yīng)違法行為且情節(jié)不嚴(yán)重的，就能在警告和罰款中擇一而行。

（二）消防行政處罰時(shí)限的自由裁量權(quán)

《消防法》只規(guī)定了應(yīng)該受到行政處罰的法律事實(shí)，或者只規(guī)定了實(shí)施處罰的前置條件，比如對(duì)“責(zé)令限期改正”的期限未做規(guī)定。公安消防機(jī)構(gòu)可以根據(jù)火災(zāi)隱患整改的難易程度以及行政相對(duì)人的違反法定程序的情況決定行政相對(duì)人整改的時(shí)限長(zhǎng)短。例如，《消防法》第六十六條規(guī)定，“電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩陌惭b、使用及其線路、管路的設(shè)計(jì)、敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)、檢測(cè)不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款。”

（三）消防行政處罰幅度的自由裁量權(quán)

在消防行政處罰所依據(jù)的法律法規(guī)中存在許多比例幅度或上下限幅度的規(guī)定，這樣的條款可以使消防行政執(zhí)法人員在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇處罰數(shù)額。例如，以罰款額度為例，《消防法》第五十八條對(duì)相應(yīng)違法行為的罰款幅度規(guī)定“并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款”。又如《消防法》第五十八條對(duì)相應(yīng)違法行為的罰款幅度規(guī)定“處五千元以下罰款”，僅確定了上限，未對(duì)罰款額度的下限做規(guī)定。

（四）違法行為情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)

消防法律、法規(guī)中不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語(yǔ)義模糊的詞，卻并未認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。如《消防法》第六十五條規(guī)定，“人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”。

三、 規(guī)范消防行政處罰中自由裁量權(quán)的必要性

（一）彌補(bǔ)立法缺陷

由于我國(guó)各地域之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，消防違法行為也存在情節(jié)輕重的不平衡等因素。再加上面對(duì)日益迅速發(fā)展的、復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，因此，從立法作層面而言，消防法律、法規(guī)所涉及的各種社會(huì)消防關(guān)系不可能完全概括，就不能做出完全細(xì)致的規(guī)定。自由裁量權(quán)的確定能在現(xiàn)實(shí)層面較好地彌補(bǔ)立法上的缺陷。因此，消防行政執(zhí)法自由裁量權(quán)不是憑空產(chǎn)生的，而是法律授予的，受法律約束的權(quán)力。

（二）保持消防監(jiān)督執(zhí)法管理的高效性

消防行政管理與監(jiān)督執(zhí)法的范圍十分廣泛，消防法律法規(guī)通過確定部分特定的原則，設(shè)置部分有彈性的條文，賦予消防行政執(zhí)法部門在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，對(duì)于公安消防機(jī)構(gòu)審時(shí)度勢(shì)、因地制宜、富有成效地進(jìn)行消防行政管理，提高行政效率，是非常必要的。

（三）保證消防行政處罰的公平公正

執(zhí)法人員由于理解法律法規(guī)的局限性，或受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時(shí)往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或超出一定的范圍、種類，出現(xiàn)與違法事實(shí)不相稱的現(xiàn)象，造成自由裁量權(quán)的濫用。在現(xiàn)階段，省或市公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)帶有自由裁量權(quán)的消防行政處罰條款進(jìn)行細(xì)化，使執(zhí)法人員的處罰標(biāo)準(zhǔn)由柔性變?yōu)閯傂?，減少自由裁量權(quán)的操作空間，有效規(guī)范消防執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)作。

四、消防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的主要原因

由于受價(jià)值取向、個(gè)人素質(zhì)等因素的制約，消防行政處罰中的自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)用中因消防執(zhí)法人員的不同理解可能會(huì)產(chǎn)生不同的裁決結(jié)果，消防行政自由裁量權(quán)在缺乏約束和規(guī)范的情形下，行政相對(duì)人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，其誘因表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使。消防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使同時(shí)存在主觀上與客觀上的因素。

（一）自由裁量幅度過寬

如前所述，消防法律法規(guī)部分條款中對(duì)同一個(gè)消防違法行為處罰幅度相差高達(dá)十倍，造成行政處罰自由裁量權(quán)過大，稍有不慎就會(huì)造成實(shí)際執(zhí)法中對(duì)行政處罰帶有部分隨意性。

（二）執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

在現(xiàn)有的消防執(zhí)法人員中，相當(dāng)一部分沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和消防技術(shù)規(guī)范的培訓(xùn)，對(duì)法律法規(guī)和消防業(yè)務(wù)知識(shí)的理解不透徹，以致對(duì)案件性質(zhì)和情節(jié)輕重的認(rèn)定受個(gè)人能力、業(yè)務(wù)水平的限制而出現(xiàn)偏差。

（三）執(zhí)法理念存在偏差

部分執(zhí)法人員沒有牢固樹立執(zhí)法為民的觀念，其在實(shí)施行政處罰過程中的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)容易受到部門利益乃至個(gè)人利益的影響，自由裁量權(quán)的行使自然就會(huì)出現(xiàn)偏頗。

（四）執(zhí)法監(jiān)督效能不足

消防行政處罰自由裁量權(quán)涉及范圍廣，而執(zhí)法監(jiān)督力量卻往往不夠，很難對(duì)每種處罰行為都實(shí)施有效監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督的嚴(yán)密性也不夠，自由裁量的環(huán)節(jié)甚至根本得不到有效的監(jiān)督制約，為權(quán)力尋租、腐敗滋生留下空間，導(dǎo)致某些行政處罰決定合法不合理。

五、公安消防機(jī)構(gòu)如何正確行使自由裁量權(quán)

鑒于上述原因，應(yīng)當(dāng)從完善自由裁量規(guī)定的制定、嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法工作的程序制度、強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)的保障三方面齊下功夫，確保公安消防機(jī)構(gòu)正確行使自由裁量權(quán)。

（一）完善自由裁量規(guī)定

為規(guī)范公安機(jī)關(guān)消防行政處罰行為，確保公安機(jī)關(guān)依法行使消防行政處罰自由裁量權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，四川省公安廳依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了《四川省消防行政處罰自由裁量規(guī)定》。該文件明確規(guī)定了消防行政處罰自由裁量的處罰種類和處罰等次，以罰款為例，根據(jù)消防安全違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果及單位（場(chǎng)所）的規(guī)模、使用性質(zhì)，將罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)劃分為較輕、一般、較重三個(gè)處罰階次；同時(shí)，將法定罰款幅度按照0～30%、30%～70%、70%～100%劃分為三個(gè)區(qū)間，分別對(duì)應(yīng)較輕、一般、較重三個(gè)處罰階次，較好地規(guī)范了我省消防行政處罰自由裁量行為。

（二）落實(shí)告知、聽證、集體議案制度

告知和聽證制度對(duì)于保證自由裁量行為的合法性和妥當(dāng)性，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的意義。在作出消防行政處罰決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)、處罰種類、處罰幅度，并書面告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)和救濟(jì)權(quán)的途徑及期限。相對(duì)人有要求聽證的權(quán)利，如果相對(duì)人要求聽證，消防行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)組織聽證。

（三）加強(qiáng)案件法制審核

消防行政執(zhí)法人員在辦理具體案件時(shí)，應(yīng)先將調(diào)查結(jié)果交由消防法制部門進(jìn)行審查，然后交由執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人組織進(jìn)行集體議案，具體承辦人員應(yīng)當(dāng)說明裁量的依據(jù)和理由，嚴(yán)禁執(zhí)法人員在案件不經(jīng)過集體討論的情況下對(duì)相對(duì)人行使自由裁量權(quán)。在基層執(zhí)法大隊(duì)不具備法制部門條件的，應(yīng)由大隊(duì)法制員和大隊(duì)負(fù)責(zé)人行使審核與組織集體議案的職責(zé)。

（四）推行執(zhí)法人員職業(yè)準(zhǔn)入制度

無論法律如何完善，消防行政處罰自由裁量權(quán)仍必然存在，公安消防機(jī)構(gòu)在自由裁量權(quán)的行使時(shí)始終起著獨(dú)特的作用。這種獨(dú)特的作用首先表現(xiàn)在自由裁量方面，即行政行為人的作出與否及作用的程度為何，都由行政行為人的判斷來行使權(quán)力。為保證自由裁量權(quán)的有效行使，嚴(yán)格消防行政執(zhí)法人員的職業(yè)準(zhǔn)入制度是極其必要的。其主要目的是通過選拔、考核、考察等方式，確保高素質(zhì)的人員進(jìn)入到消防行政執(zhí)法隊(duì)伍中來，從而提高消防行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量。

（五）強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范化培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平

執(zhí)法者的行政執(zhí)法主體資格直接導(dǎo)致了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)公正與否首要決定性因素就是其自身的素質(zhì)。合法合理的自由裁量權(quán)能夠很好地維護(hù)法制的尊嚴(yán)。消防業(yè)務(wù)能力的高低，是能否運(yùn)用好自由裁量權(quán)的關(guān)鍵，許多違法行為需要執(zhí)法人員來評(píng)估其隱患的大小，評(píng)估其違法情節(jié)的輕重，消防業(yè)務(wù)能力直接影響到自由裁量權(quán)的行使。正確的出發(fā)點(diǎn)，需要有過硬的消防業(yè)務(wù)來保證得出正確的結(jié)果。所以，要正確展行自由裁量權(quán)，必須以扎實(shí)的消防業(yè)務(wù)素質(zhì)為基礎(chǔ)。執(zhí)法人員自身素質(zhì)與規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)密不可分。因此，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有干部隊(duì)伍相關(guān)法律法規(guī)政策的理論學(xué)習(xí)，提高廣大消防干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，增強(qiáng)消防執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)，培養(yǎng)其勤政廉政為人民服務(wù)的意識(shí)和品質(zhì)，減少因道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的消防行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

總之，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)要做好監(jiān)督與控制，運(yùn)用自由裁量權(quán)靈活的優(yōu)勢(shì)，提高行政執(zhí)法效率，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

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