9月28日，國家審計署出面辟謠：“地方債務(wù)較兩年前幾乎翻番”的報道失實(shí)。

《財經(jīng)國家周刊》記者致電審計署，得知審計工作尚未如傳言的進(jìn)入收官階段，離數(shù)據(jù)上報還有段時間，最終結(jié)果有望11月份面世。

“個別市縣可能翻番，全國情況絕非如此?！睂徲嬍鸪吻?，所有機(jī)構(gòu)對地方債總體規(guī)模的估算、預(yù)測，都從未得到過審計署的核實(shí)與確認(rèn)。部分測算具有切實(shí)根據(jù)，“但很難評價個別機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確性”。

迄今為止，相對官方的地方債務(wù)數(shù)據(jù)有四個：一是2011年國家審計署審計結(jié)果為10.7萬億元；二是審計署副署長董大勝今年兩會期間對本刊表示，估計各級政府總債務(wù)規(guī)模為15萬億?18萬億元，但并未明確界定出其中的中央和地方政府債務(wù)；三是財政部部長樓繼偉今年3月對外表示的11萬億元；四是原財政部部長項(xiàng)懷誠在博鰲論壇上引用的20萬億元。

國際上，惠譽(yù)有過12.85萬億元的估值；巴克萊有過“中國政府總負(fù)債或達(dá)50萬億元”的言論；國際貨幣基金組織副總裁大衛(wèi)·利普頓稱“中國地方債已占GDP的50%”；野村證券在9月研報中稱“2012年融資平臺債務(wù)總額為19萬億元，其中帶息債務(wù)14.3萬億元”。

相對達(dá)成共識的，是華泰證券、招商證券和平安證券等提出的地方債務(wù)15萬億元結(jié)論。

持續(xù)不斷的爭議，讓地方債規(guī)模的虛實(shí)愈加撲朔迷離。

“我們陷入了誤區(qū)，陷入對總規(guī)模的不斷關(guān)注中，忽略了債務(wù)本身亟須細(xì)分、重視細(xì)節(jié)的現(xiàn)實(shí)?！币晃槐几皵?shù)個省份調(diào)研的知情人士告訴記者，地方債務(wù)的真假，在于每個區(qū)域、每個細(xì)節(jié)情況的疊加和綜合。

專家表示，此次審計將使得部分省份暴露出較大風(fēng)險，部分行業(yè)和領(lǐng)域可能蘊(yùn)藏較嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。但地方債風(fēng)險，必須分省份、分領(lǐng)域差別對待。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)不久前在達(dá)沃斯論壇開幕式上表示，“對中國地方政府性債務(wù)問題，可以有把握地說，總體是安全可控的”。

結(jié)果11月份出爐

7月28日，審計署網(wǎng)站發(fā)布消息稱，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計。

據(jù)悉，全國性審計工作于8月1日全面展開，這也是審計署對地方債務(wù)的第二次全面摸底。

9月底，各地傳出審計工作到了收官階段。

《財經(jīng)國家周刊》記者致電審計署，得知審計工作尚未如傳言的進(jìn)入收官階段，離數(shù)據(jù)上報還有段時間，最終結(jié)果有望11月份面世。

審計署的人士稱，所有機(jī)構(gòu)對地方債總體規(guī)模的估算、預(yù)測，都從未得到過審計署的核實(shí)與確認(rèn)。部分測算具有切實(shí)根據(jù)，“但很難評價個別機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確性”。

早前，董大勝曾告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，地方債審計需要深入省、市、縣三級政府，深入每個項(xiàng)目，人力物力耗費(fèi)極大，且每筆數(shù)據(jù)都非常嚴(yán)格。目前，審計署有3000多人分布于全國，2000多人工作于北京以外的28個城市，2011年那次共審計了180多萬筆債務(wù)?！爸卮箜?xiàng)目的審計，幾乎會全員出動”。

“不僅如此，一些地方債并不以政府名義發(fā)放，而以城投公司來運(yùn)作，審計難度大增?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)高級金融學(xué)院副院長朱寧稱，“城投公司在二級市場發(fā)債由發(fā)改委審批，多頭監(jiān)管也加大了總體規(guī)模的審計難度”。

由于難度大、耗時長，目前結(jié)果還未進(jìn)入上報階段，但部分省份和條線已經(jīng)稍有眉目，開始值得關(guān)注。

前述人士透露，個別地區(qū)的風(fēng)險情況已初步可判，一些問題較重的市縣，有可能出現(xiàn)由點(diǎn)及面的不良影響。

財政部財科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“截至去年底，地方債累計約18萬億元，其中顯性債務(wù)約13.2萬億元，2011與2012年新增約2.5萬億元?！?/p>

在他預(yù)估的18萬億元中，債務(wù)風(fēng)險主要集中于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)約4.8萬億元，隱性債務(wù)中估計約60%為影子銀行貸款、政府工程抵押貸款、金融衍生品融資等，與金融系統(tǒng)直接或間接相連，有可能引發(fā)后續(xù)的金融風(fēng)險。

三大重點(diǎn)

此次審計的重點(diǎn)行業(yè)及任務(wù)主要包括：分析鐵路、公路等交通運(yùn)輸行業(yè)和地鐵等市政建設(shè)項(xiàng)目的政府性債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險變化情況；分析地方政府融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)狀況、盈利能力、償債風(fēng)向變化情況等；分析以土地出讓金收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險變化情況。

這三大條線，是衡量一個區(qū)域和領(lǐng)域風(fēng)險的重要標(biāo)準(zhǔn)。

記者獲悉，鐵路、公路建設(shè)是核查的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，因而交通運(yùn)輸投向的債務(wù)風(fēng)險成為首個關(guān)注點(diǎn)。其中，河南、浙江、上海、北京、黑龍江和湖南等省份應(yīng)予以重視。

在地方融資平臺質(zhì)地風(fēng)險上，部分GDP增速下降和先前投資擴(kuò)張均較快的省市，也暴露出一定的風(fēng)險。其中，青海、北京、重慶、上海、江蘇和安徽等地的城投債受到關(guān)注。

除此以外，政府財政盈利能力較差的省份，諸如陜西、湖南、廣西和江西四省也當(dāng)列入關(guān)注之列。

在以土地出讓金為償債主體的債務(wù)風(fēng)險方面，上述人士在調(diào)研中有非常明顯的感受，源于地方財政在近年來被動去土地化的過程中，土地出讓金占比逐步下降，使其作為償債來源的債務(wù)風(fēng)險有所增加。

這一點(diǎn)上，廣東、廣西、江西、山東和黑龍江等省份相對突出。

“風(fēng)險各有差異，但從這三條主線來看，江西、黑龍江、廣西、北京、湖南等地可能更需重視?！鼻笆鲋槿耸糠Q。

對于此前人們普遍關(guān)注的重慶、浙江等地，該人士指出可能只是在城投債等某個領(lǐng)域存在較大風(fēng)險。“當(dāng)然，這只是調(diào)研的初步結(jié)果，最終會有全面評價和利弊權(quán)衡”。

近期平安證券的研報，一定程度上也支持了上述觀點(diǎn)。

平安研報對交運(yùn)投領(lǐng)域的凈資產(chǎn)收益率ROE做了計量，得出河南、浙江等地交運(yùn)行業(yè)ROE均低于1.5%，應(yīng)適當(dāng)予以重視的結(jié)論。另一方面，多數(shù)地區(qū)的政府性債務(wù)占GDP之比集中在40%?60%左右，僅北京、重慶、上海等地超過80%。

“不能再停留于總量關(guān)注上，必須深入內(nèi)部和局部，找到真相?！鼻笆鋈耸刻寡浴Ｔ谒磥?，區(qū)域性問題正呼喚著差別化策略，地方債不能再一概而論，與之呼應(yīng)的財稅改革也應(yīng)該因地制宜。

三城市樣本

在前述人士參與調(diào)研的城市中，重慶、蘇州和黃石這三個長江流域城市，各自代表了地方債在區(qū)域上的典型特征。

此次審計與2011年相比，具體科目變化不大，但首次包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)?！疤K州的債務(wù)風(fēng)險或許很有限，黃石和重慶次之?！?/p>

由于蘇州財政收支狀況一直良好，一般性財政收支基本維持平衡，無須土地出讓來加以補(bǔ)充。去年，該市財政收入約3000億元，地方留存和支出分別為1200億和1100多億元，過去十年間幾乎沒有明顯赤字。

相比而言，以重工業(yè)發(fā)展為主的湖北黃石，這幾年隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)景氣度的下降，開始逐漸承受財政收入增速下滑的壓力。

據(jù)悉，黃石城投債規(guī)模約為50億元，由于前幾年超速擴(kuò)張，未來至少5年內(nèi)必須面對較大的償債壓力。加之市政基建項(xiàng)目盈利較弱且土地收儲、出讓制度不夠完善，逐漸減少的土地出讓收入使其債務(wù)壓力增大。

“像這樣擴(kuò)張迅速、基建落后的中小城市，可能是風(fēng)險潛藏的深水區(qū)?！鼻笆鋈耸糠Q。

在過去數(shù)年，重慶當(dāng)?shù)爻峭豆镜娜谫Y總量中，銀行渠道占比約60%，土地出讓收入約25%左右，其他渠道包括交通收費(fèi)、財政補(bǔ)貼和債券融資等。

與人們猜測不同，城投公司融資成本并非想象中那么高，甚至還略低于銀行貸款均價，且重慶地廣人多，具備較大的土地儲備空間，即便受到地方債審計和銀行表外業(yè)務(wù)清理的影響，融資成本也仍舊可控。

具體而言，重慶目前城市化率約為55%，除去郊縣后僅30%多，基建項(xiàng)目盈利空間較大。由于主城區(qū)人口集聚效應(yīng)明顯，主城區(qū)近一半的房產(chǎn)購買力均來自郊縣人口。加之當(dāng)前重慶正著重發(fā)展內(nèi)環(huán)與外環(huán)間的郊區(qū)，土地供需基本平衡。

“未來很長一段時間，重慶房地產(chǎn)市場仍將保持平衡，且房價和房地產(chǎn)投資都會穩(wěn)定增長?！敝貞c龍湖地產(chǎn)市場分析師胡奔告訴記者。因而，“土地財政”還將在重慶繼續(xù)顯效，地方債風(fēng)險不會造成大面積影響。

總體而言，諸如蘇州等規(guī)劃先行的城市，盡管基建上馬量大，風(fēng)險卻基本偏弱。而一些前幾年基建先行、城市化概念突出并創(chuàng)新城投模式的大中型城市，往往也會因其自身資源、土地儲備相對充足，短期內(nèi)仍能借力既有制度。而黃石等經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄、宏觀經(jīng)濟(jì)依賴度高的中小城市，卻可能在緩慢的城市轉(zhuǎn)型中承受較大的償債壓力。

審計盲點(diǎn)

此次全面審計反映出另一個問題，審計內(nèi)容上可能存在盲點(diǎn)，地方平臺已經(jīng)有往村鎮(zhèn)延伸的趨勢，在部分區(qū)域尤其之前債務(wù)壓力偏弱的市縣，以自己“基數(shù)小”為由，高速發(fā)展平臺業(yè)務(wù)。

《財經(jīng)國家周刊》記者從沿海某地級市市政府獲悉，由于村鎮(zhèn)、街道一級缺少平臺載體，位處村鎮(zhèn)、街道和開發(fā)區(qū)的相對大型的國企便通常被選為平臺對象。通過對土地、房屋轉(zhuǎn)增資本，企業(yè)很快搖身成為兼具投融資功能的平臺公司。

目前，該市已將十多家國資公司增資擴(kuò)容，大規(guī)模提升其注冊資本金和資產(chǎn)總額，以期迅速適應(yīng)融資平臺身份。

該市上述平臺僅2012年就與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)達(dá)成融資意向接近600億元，并以2011年完成投資額100多億元、2012年完成投資額250多億元的速度擴(kuò)張，年完成投資額增速高達(dá)150%左右，總額占市政府總投資計劃的60%以上。

并且，該市平臺數(shù)量還在急速增加，不僅鎮(zhèn)級政府被要求至少擁有一家平臺公司，村、開發(fā)區(qū)甚至街道層級的融資平臺，也于2011年起進(jìn)入市政府的實(shí)際規(guī)劃中，要求于三年內(nèi)至少分別擁有或兩家共同擁有一個特色平臺公司，分別由村委會、開發(fā)區(qū)管委會和街道辦事處負(fù)責(zé)推進(jìn)。

其目的，是市政府針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房集聚等城鎮(zhèn)化措施進(jìn)行的“壓力分?jǐn)偂薄?/p>

不僅在沿海地區(qū)，內(nèi)陸省份部分城市也有效仿。上述市政府一位官員告訴記者，內(nèi)陸省份的基層官員絡(luò)繹不絕地前來取經(jīng)，“每個月至少要接待一批”。

事實(shí)上，完全不具備投融資經(jīng)驗(yàn)的國資公司，人員配備、管理嚴(yán)重不足，通常因牽涉了過多精力而大多疲于應(yīng)付。

同時，已有的村鎮(zhèn)級、街道級平臺公司基本都資不抵債，一邊承擔(dān)著近百億元的投融資任務(wù)，一邊卻沒有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可用于抵押，金融機(jī)構(gòu)貸款意愿開始減弱。加之自身營收還難以覆蓋本息，個別公司只能“借新還舊”。

記者獲悉，江蘇省一個地級市的鎮(zhèn)級平臺公司，全年營業(yè)收入約2億元，其中就有1.5億元必須用于貸款付息。

中國社科院發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱警告說，多級別的低端融資平臺大量上馬，并且市政府鼓勵、省政府默認(rèn)的態(tài)度，不久后必然會使地方上面臨四個甚至更多層級政府同時償債的尷尬局面，風(fēng)險一旦失控，將可能演變成系統(tǒng)性風(fēng)險。

由此，可能出離于審計規(guī)劃之外的村鎮(zhèn)與街道級“平臺”，其所醞釀的風(fēng)險或許會成為現(xiàn)有地方債規(guī)模以外的審計盲點(diǎn)，成為未來五到十年內(nèi)不可忽視的風(fēng)險點(diǎn)。