城市新區(qū)擴張問題十多年來一直受到各界關(guān)注，近來各種批評聲音明顯增多。根據(jù)筆者掌握的情況，有關(guān)問題確實存在，并已累積到相當嚴重的程度，有必要迅速采取措施，嚴加管束和整治。

警惕“造城運動”后果

城市新區(qū)本是城市經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求。實踐中，不少新區(qū)在帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面確實起到了重要作用；從合理組織城市空間看，城市新區(qū)在疏解中心城區(qū)的過密人口、轉(zhuǎn)移過多過重的城市功能、改善城市面貌和人居環(huán)境等方面，也不失為一種有效方式。

但當前城市新區(qū)無序擴張，特別是一些地方違背城市發(fā)展規(guī)律大搞“造城運動”，由此出現(xiàn)的問題和可能造成的后果，不能不引起我們的高度警覺。

新區(qū)無序擴張降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

一些城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)動輒“國際化”、“大手筆”，投巨資搞行政中心、體育館、歌劇院、大草坪、人工河湖等表面建設(shè)和景觀工程；熱衷高檔房地產(chǎn)開發(fā)，抬高了農(nóng)民、大學(xué)畢業(yè)生進城落戶門檻；產(chǎn)城融合不夠，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、低水平擴張比較普遍，對能源資源要素依賴嚴重，發(fā)展的協(xié)調(diào)性和持續(xù)性難以保障。

新區(qū)無序擴張加劇資源浪費和環(huán)境破壞。

一些城市新區(qū)規(guī)劃城市建設(shè)用地規(guī)模動輒幾十平方公里甚至幾百平方公里，人均城市建設(shè)用地遠遠超過國標上限。有的為了做大城市用地規(guī)模，還隨意編造人口規(guī)模。受錯誤觀念驅(qū)使，城市新區(qū)大廣場、寬馬路比較普遍，低密度房地產(chǎn)和花園式工廠隨處可見，土地閑置、浪費問題突出。一些地方不顧資源環(huán)境承載能力隨意設(shè)立城市新區(qū)，土地開發(fā)強度過高，嚴重影響地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

新區(qū)無序擴張沖擊耕地保護紅線。

一些城市新區(qū)規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地空間過大，甚至突破了土地利用總體規(guī)劃，影響耕地保護目標的落實；一些地方后備耕地資源枯竭，仍然安排大規(guī)模新城建設(shè)，導(dǎo)致耕地占補平衡難以落實，占優(yōu)補劣現(xiàn)象比較普遍；一些地方人為挖湖造景，造成實際耕地面積減少，沖擊耕地保護紅線和糧食安全底線。

新區(qū)無序擴張潛伏經(jīng)濟金融風險。

一些城市新區(qū)主要靠土地出讓金和土地抵押融資解決巨量的城建資金缺口，有的甚至不惜以土地違規(guī)抵押融資，出現(xiàn)“多征地——出讓或抵押以籌集更多建設(shè)資金——擴大城市用地規(guī)?！^續(xù)多征地”的惡性循環(huán)。由于后續(xù)投資和債務(wù)償還主要依靠預(yù)期土地出讓收益和擴大征地規(guī)模，其潛伏的經(jīng)濟金融風險不容低估。

新區(qū)無序擴張影響社會穩(wěn)定。

一些城市新區(qū)建設(shè)時間集中，征地拆遷規(guī)模大，安置補償有困難，同時違反征地程序、強制拆遷、拖欠農(nóng)民社保、強迫農(nóng)民上樓等情況時有發(fā)生，損害了農(nóng)民土地合法權(quán)益，已成為引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當是以人為本、造福國民的城鎮(zhèn)化，是資源節(jié)約、環(huán)境保護的城鎮(zhèn)化；是四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是因地制宜、各得其所的城鎮(zhèn)化。顯然，城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的種種亂象，是同新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向背道而馳的；城市新區(qū)不僅不宜成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要平臺，任其擴張還會嚴重干擾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。

下非常決心，用非常措施

當前城市新區(qū)擴張，已由過去以東部地區(qū)為主，轉(zhuǎn)為東中西各區(qū)域齊頭并進；絕大部分由地方政府批準設(shè)立，其中又以省級、市級政府批準為主。究其原因，既有地方政府發(fā)展理念、體制機制等深層次問題，又有有關(guān)方面協(xié)調(diào)不力、監(jiān)管失位等管理問題。治理城市新區(qū)無序擴張問題，需要綜合施策、標本兼治。

要厘正城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向。

城市新區(qū)發(fā)展過多過濫，從根本上說，是地方政府崇尚GDP和政績考核注重GDP的結(jié)果。城市新區(qū)與老城區(qū)相比，土地開發(fā)成本相對低廉，這使一些寄希望短期內(nèi)上速度、出政績的地方領(lǐng)導(dǎo)找到了“捷徑”，而無視城鎮(zhèn)化是一個長期的發(fā)展和完善過程；一次性獲取幾十年收益的土地出讓機制，又客觀上助推了這種短期行為；城市新區(qū)戶籍人口較少還可減輕公共服務(wù)負擔，這也為“重物輕人”的城市發(fā)展理念提供了土壤。因此，治理城市新區(qū)無序擴張問題，需要從改變GDP至上的發(fā)展觀和政績觀入手，使城市發(fā)展真正回歸到服務(wù)和促進人的發(fā)展這個新型城鎮(zhèn)化的核心范疇內(nèi)，自覺尊重城市發(fā)展規(guī)律，切實糾正短期行為。

要改變城市土地財政依賴。

在現(xiàn)行財稅體制下，政府間的財權(quán)與事權(quán)不匹配是事實，這使得地方政府依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進新城建設(shè)一定程度上獲取了輿論的同情和理解，具有某種“正當性”。但過度依賴土地財政的城市建設(shè)模式不可持續(xù)，未來推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，如何減少土地財政之弊，防范經(jīng)濟社會風險，是需要面對的重大課題。除了推進財稅體制改革外，還要著力理順政府與企業(yè)、當前與長遠的土地利益關(guān)系，在堅持和完善土地出讓制度的基礎(chǔ)上，改革土地收益獲取方式，優(yōu)化土地收益支出結(jié)構(gòu)，促進地方政府從實體經(jīng)濟發(fā)展和稅收中獲取穩(wěn)定收益，減少賣地沖動，從源頭上抑制城市新區(qū)過快擴張。

要強化國土空間規(guī)劃管控。

當前城市新區(qū)無序擴張，也是國土空間規(guī)劃體系不全、管控不力，導(dǎo)致地方各行其是、惡性競爭的結(jié)果。從世界范圍看，嚴格國土空間規(guī)劃管控，不僅不會降低市場配置資源的有效性，而且是保障市場正常運轉(zhuǎn)、確保生態(tài)經(jīng)濟安全的必要手段。當前最重要的是加快制定國土規(guī)劃，彌補頂層空間規(guī)劃的缺失；從全域國土出發(fā)，結(jié)合資源環(huán)境承載能力評價和空間經(jīng)濟分析，明確國土空間集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治“三位一體”戰(zhàn)略格局，確定國土重點開發(fā)軸帶，擬定城市群和各級各類城市的規(guī)模布局、用地標準和開發(fā)強度，為區(qū)域發(fā)展、土地利用、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護等相關(guān)規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)和指引。同時，要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)各類用地的整體管控作用，嚴禁隨意修改規(guī)劃，確保各級各類城市新區(qū)符合土地利用總體規(guī)劃。

要大力推進節(jié)約集約用地。

為了推動城市新區(qū)加快建設(shè)，城市政府往往在土地征收、用地供應(yīng)、稅收征管等方面給予城市新區(qū)各種政策優(yōu)惠，這導(dǎo)致城市新區(qū)普遍成為城市土地節(jié)約集約利用的薄弱環(huán)節(jié)。為此，要以城市新區(qū)為重點，加強節(jié)約集約用地頂層設(shè)計，從規(guī)劃管控、標準控制、監(jiān)測監(jiān)管、考核評估等各方面完善制度，從擴大土地有償使用制度覆蓋范圍、全面落實經(jīng)營性和工業(yè)用地招拍掛制度、提高土地產(chǎn)出率和稅收準入門檻等各方面健全機制，嚴禁違反國家土地政策隨意出臺優(yōu)惠政策，形成約束與激勵相結(jié)合的節(jié)約集約用地政策體系。創(chuàng)新用地管理制度，加強城市用地總量調(diào)控，將新增用地年度計劃安排與吸納人口數(shù)量相掛鉤、城市新區(qū)用地規(guī)模擴大與老城區(qū)存量用地盤活利用相掛鉤，引導(dǎo)城市新區(qū)節(jié)約集約用地。

要切實維護群眾土地權(quán)益。

針對城市新區(qū)征地開發(fā)中損害農(nóng)民利益的問題，要在嚴格土地規(guī)劃計劃管控的基礎(chǔ)上，與城市政府財力相適應(yīng)，合理確定征地規(guī)模。同時，嚴格執(zhí)行征地程序，嚴禁以預(yù)征等名義圈占農(nóng)民土地；依法依規(guī)做好被征地農(nóng)民的安置，足額發(fā)放征地補償費；探索建立多元化安置途徑，探索農(nóng)民以多種形式參與土地增值收益分配；完善被征地農(nóng)民社會保障體系，促進和諧征地、和諧建設(shè)。

要加快形成城市新區(qū)監(jiān)管合力。

針對城市新區(qū)分散管理、監(jiān)管乏力的問題，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實減少政府對城市發(fā)展的行政推動和人為造城，加強社會管理和公共服務(wù)；簡化城市新區(qū)審批層次，可考慮只保留國家和省級政府兩級審批，并嚴格審批條件和論證要求，擴大公眾參與；建立信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，以土地綜合監(jiān)管平臺為基礎(chǔ)，實現(xiàn)城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)全覆蓋、全流程監(jiān)管；加大土地執(zhí)法督察力度，實行專項集中整治與常態(tài)化執(zhí)法相結(jié)合，嚴肅查處城市新區(qū)違法違規(guī)用地行為。

總之，城市新區(qū)無序擴張問題之嚴峻，確實到了要下非常決心、用非常措施加以整治的時候了，就像一輛正在違章超速行駛的汽車，必須狠剎車，否則就有車毀人亡的危險。當然，狠剎車的目的不是要完全停下來、不再行駛，而是要在檢查修理、校正方向并確認安全后，繼續(xù)前行。

（作者為國土資源部規(guī)劃司司長）