土地流轉(zhuǎn)是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵，土地制度影響著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度仍存在許多不足。法國(guó)、日本、美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)在充分明確的法律政策前提下，因地制宜，采用多樣化的流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和實(shí)效。發(fā)達(dá)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)為完善我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策啟示。

十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理，本著農(nóng)民自愿和給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)村通過(guò)開展土地流轉(zhuǎn)促成土地耕種的適度集中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)存在很多問(wèn)題——土地流轉(zhuǎn)效果差，流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，土地流轉(zhuǎn)政策貫徹不力等，由此造成了嚴(yán)重的人地矛盾，并嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，通過(guò)借鑒國(guó)外土地流轉(zhuǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索有效的土地流轉(zhuǎn)體制及相關(guān)模式，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的意義。

一、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)程。在此過(guò)程中，傳統(tǒng)的分散式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因其生產(chǎn)率較低而必將被淘汰，土地流轉(zhuǎn)及因之而興起的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式將成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。土地是整個(gè)農(nóng)業(yè)活動(dòng)的載體，農(nóng)業(yè)在土地上經(jīng)營(yíng)效率的高低是衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要尺度。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須有效提高農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營(yíng)效率。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是對(duì)所承包土地的使用權(quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、處置，并從中獲得土地收益的行為。在所有權(quán)不變的前提下，政府通過(guò)制定土地流轉(zhuǎn)政策，促使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，為發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好條件。推進(jìn)土地的集中經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；a(chǎn)，是進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的前提條件。因此，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

二、國(guó)外實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

為充分促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，國(guó)外把土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)重大決策來(lái)看待。特別是近代以來(lái)，以法國(guó)、日本、美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)采取不同的措施推行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，充分提高土地經(jīng)營(yíng)效率，為日后發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化鋪平了道路。

（一）法國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)

法國(guó)是典型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代表，土地經(jīng)營(yíng)效率低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，規(guī)模小且分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益很低。為改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不利狀況，法國(guó)大力推行土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒃诖嘶A(chǔ)上，普及農(nóng)業(yè)技術(shù)和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理水平，為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造必要條件。法國(guó)現(xiàn)在是歐盟最大的工業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)。

明確的法律條文是法國(guó)政府推行土地流轉(zhuǎn)的政策基礎(chǔ)。完善且符合實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)法律條文，不僅可以加快土地流轉(zhuǎn)的效率和速度，而且能夠減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的人地矛盾。20世紀(jì)20年代，法國(guó)先后出臺(tái)了多個(gè)土地流轉(zhuǎn)政策，促使小農(nóng)場(chǎng)合并為中等農(nóng)場(chǎng)，大力增加中等農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量，并且支持中等農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。在這些相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)政策中，最具代表性的是《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，其基本內(nèi)容是：由政府成立專門的農(nóng)村安置公司，專門收買小片土地，然后以市場(chǎng)土地價(jià)格轉(zhuǎn)給大農(nóng)場(chǎng)，以此通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)換進(jìn)行土地整治，進(jìn)一步加快土地集中使用，提高經(jīng)營(yíng)效率；在土地購(gòu)置、政府貸款和納稅等方面對(duì)中等農(nóng)場(chǎng)給予政策優(yōu)惠；為年齡大的農(nóng)民提供養(yǎng)老金支持，為青年農(nóng)民優(yōu)先分配工作，以此來(lái)優(yōu)化農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的年齡結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)牧場(chǎng)。

為減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)的阻力和矛盾，法國(guó)在推行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，充分注重土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)地用益權(quán)可通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多種方式流轉(zhuǎn)，且注重不同流轉(zhuǎn)方式之間的結(jié)合，使土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和質(zhì)量相協(xié)調(diào)。此外，法國(guó)政府尤為重視財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配，合理處理人地矛盾，最大限度地提高農(nóng)地資源利用效率，以此促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。多種流轉(zhuǎn)方式不僅為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者提供了選擇機(jī)會(huì)，滿足了農(nóng)民的土地需求，而且進(jìn)一步改進(jìn)了農(nóng)業(yè)融資方式，適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，有利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

為保護(hù)農(nóng)民利益，保證有充足數(shù)量的農(nóng)地來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，法國(guó)政府在土地流轉(zhuǎn)政策中還特別注重限制農(nóng)地買賣的行為。為充分保障耕地的用途，法國(guó)政府明確規(guī)定私有農(nóng)地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不準(zhǔn)劣耕、棄耕、搞建筑。為此，法國(guó)政府設(shè)立專門的農(nóng)地整治公司來(lái)規(guī)范管理農(nóng)地的使用。農(nóng)民改變土地用途或出售土地時(shí)，必須經(jīng)過(guò)農(nóng)地整治公司的批準(zhǔn)。農(nóng)地整治公司實(shí)地調(diào)查后，如果認(rèn)為土地買賣行為不合理，就會(huì)收購(gòu)農(nóng)民的土地。法國(guó)通過(guò)這種農(nóng)地買賣的限制制度，限制了社會(huì)剩余資本對(duì)土地進(jìn)行的過(guò)度兼并，充分保證了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途功能，且有利于保護(hù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）日本土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)

日本的土地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)60年代，1961年制定《農(nóng)業(yè)基本法》后，日本走上了放松管制和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的道路，迄今已有50年。

日本人口眾多，但是耕地資源稀少，人地矛盾較為突出，屬于典型的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，日本政府創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)政策制度。政府于1961年通過(guò)了《農(nóng)業(yè)基本法》，確定廢棄原有的農(nóng)地租佃關(guān)系，使農(nóng)地?fù)碛袡?quán)和使用權(quán)相分離，通過(guò)租賃方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。1970年和1982年，日本對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了兩次較大修改：承認(rèn)離農(nóng)者有權(quán)出租土地；降低租賃農(nóng)地的標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民擁有土地的最高限額； 對(duì)佃農(nóng)土地買賣行為實(shí)行嚴(yán)格禁止的方案；降低了地租最高限額。1980 年，日本政府通過(guò)了《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行創(chuàng)新，其主要內(nèi)容是：①促使土地使用權(quán)的組合流動(dòng)；②建立農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)效率；③劃分土地經(jīng)營(yíng)單位，建設(shè)土地整治改良團(tuán)體，促進(jìn)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

為保證土地流轉(zhuǎn)的方向、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)、保障土地功能最大限度的發(fā)揮，日本修訂了《農(nóng)業(yè)基本法》。1993年，政府制定了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基盤強(qiáng)化法》，通過(guò)確立農(nóng)民“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”的身份來(lái)改變土地流轉(zhuǎn)的方向。此后，日本對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的認(rèn)定有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。1995年，日本政府頒布了新《農(nóng)業(yè)基本法》，該法明確規(guī)定：認(rèn)定農(nóng)業(yè)者必須是專業(yè)、規(guī)模的生產(chǎn)者，必須制定未來(lái)5年農(nóng)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃并提交給村町，之后由當(dāng)?shù)卮孱M成的地方組織從農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、綜合素質(zhì)、信用狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及5年農(nóng)業(yè)發(fā)展的可行性等方面逐項(xiàng)進(jìn)行審查，獲準(zhǔn)后方可成為認(rèn)定農(nóng)業(yè)者。

土地流轉(zhuǎn)的載體組織是有效推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要保障，日本在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，充分發(fā)揮中介組織載體作用，加快土地流轉(zhuǎn)速度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和合理化。日本通過(guò)成立農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，扮演農(nóng)地租賃中介角色。它們先接收租出的農(nóng)地，再在對(duì)土地整合的基礎(chǔ)上，以合理的價(jià)格出租給租入者。土地流轉(zhuǎn)的期限為10年，農(nóng)地租出者的租金由農(nóng)業(yè)合作組織一次性給予（農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織土地出租資金來(lái)自于國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金），而租入者則按10年分期支付租金。農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以一次性獲得較多的土地租金，并在不放棄土地所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓，從而提高土地利用效率。

（三）美國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)農(nóng)業(yè)屬于典型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，高機(jī)械化、大規(guī)?；膶I(yè)種植是其重要特點(diǎn)。美國(guó)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以家庭農(nóng)場(chǎng)為基本生產(chǎn)單位，是美國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展前提和運(yùn)行基礎(chǔ)。在美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，其土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的變化也同樣經(jīng)歷了土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程。

美國(guó)耕地面積廣闊，農(nóng)村的土地分為國(guó)有和私有兩類。對(duì)于數(shù)量較大的公有土地，政府充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，促進(jìn)土地合理流動(dòng)；對(duì)于數(shù)量較少的私有土地，政府則鼓勵(lì)農(nóng)戶本著自愿原則自由交易土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，美國(guó)于19世紀(jì)60年代頒布了一系列法案，如《土地先購(gòu)權(quán)法》《宅地法》來(lái)進(jìn)一步加快土地的開發(fā)，增大土地種植規(guī)模，滿足農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)類型的多種流轉(zhuǎn)需求，為土地進(jìn)一步集中提供充足動(dòng)力，為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。

在注重政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中作用的同時(shí)，美國(guó)還充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的基礎(chǔ)作用。通過(guò)完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立專門的土地流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所，鼓勵(lì)土地完全按照市場(chǎng)的需求完成交易。美國(guó)通過(guò)發(fā)揮土地市場(chǎng)的作用，優(yōu)化了土地資源的配置，加快了生產(chǎn)要素的快速流動(dòng)，普及了農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，擴(kuò)大了家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，為美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地出租方的權(quán)益問(wèn)題是所有土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的核心所在，只有充分保障土地出租者的合法權(quán)益，才能妥善解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的人地矛盾，美國(guó)在這一方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施過(guò)程中，美國(guó)充分尊重農(nóng)民意愿，努力實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，但流轉(zhuǎn)內(nèi)容不包括土地的所有權(quán)歸屬。政府以契約的形式與家庭農(nóng)場(chǎng)主簽訂協(xié)定，充分保障土地所有者分配土地收益的合法權(quán)益，使土地所有者在土地繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等方面具備完全權(quán)利所屬，他們只需繳納按國(guó)家和地方政府規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品銷售所得稅、土地稅和房產(chǎn)稅。在此基礎(chǔ)上，政府完全保障土地所有者出租和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的自由性和有償性，以此提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步較晚，落后的土地制度嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推行緩慢，且存在諸多問(wèn)題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)具有重要意義。

（一）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大政策宣傳力度

首先，要增強(qiáng)法制觀念和政策觀念。提高基層組織依法辦事的理念，明確承包地是否流轉(zhuǎn)的決策權(quán)屬于農(nóng)民自己，流轉(zhuǎn)的利益主體也是農(nóng)民。加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，讓他們學(xué)會(huì)用法律來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益。其次，通過(guò)大力宣傳土地流轉(zhuǎn)增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策、消除誤解、放心流轉(zhuǎn)。

（二）建立專門的土地流轉(zhuǎn)中介組織，加快土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)

首先，培育和建設(shè)專門的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)從事土地信息搜集、處理、宣傳、服務(wù)詢問(wèn)、信用保證等，在此基礎(chǔ)上，開展土地資產(chǎn)價(jià)值的權(quán)威評(píng)估。建立委托代理機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶可委托其接收土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，委托機(jī)構(gòu)則可提供代為出租、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)租服務(wù)，通過(guò)交易將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的業(yè)主，從而實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，其形式可以是土地評(píng)估事務(wù)所、土地經(jīng)營(yíng)公司、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司、土地證券公司等。其次，進(jìn)一步規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的資源配置作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)程序，保障土地生產(chǎn)要素合理有序流動(dòng)。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)的保障措施， 深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，充分保障農(nóng)民的土地利益

首先，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高其覆蓋范圍，以此來(lái)代替土地的保障性功能，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利的軟環(huán)境，充分提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿。同時(shí)，政府要完善多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，針對(duì)不同的區(qū)域、時(shí)間階段，因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、文化教育、醫(yī)療、農(nóng)民再教育等社會(huì)保障政策，以此充分解決失地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民則可以以土地承包權(quán)換取相應(yīng)的社會(huì)保障，來(lái)保證農(nóng)民對(duì)土地收益權(quán)分配的利益所得。其次，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制。建立合理平等的土地契約關(guān)系，農(nóng)業(yè)主向農(nóng)戶交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，如果農(nóng)業(yè)主沒(méi)有按照契約規(guī)定補(bǔ)償農(nóng)戶時(shí)，農(nóng)戶可以不退還保證金，反之，農(nóng)戶收取的風(fēng)險(xiǎn)保證金則要如數(shù)退回。