建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。今年的中央一號文件明確提出，要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

中央政策

2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。

2011年2月，《關(guān)于開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作意見》中明確指出承包經(jīng)營權(quán)登記的主要任務(wù)是“查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明確、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”。

2013年，中央一號文件提出：“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?！?/p>

政策解讀

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文：“確權(quán)登記頒證是為了清晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部是可以流轉(zhuǎn)的，但要賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，是不可以的。如果宅基地可以賣給社會(huì)上任何人，那就是商品房，土地的性質(zhì)就變了?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青：“為了更好地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，文件明確要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作將在5年內(nèi)完成，農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)也要盡快完成；同時(shí)要加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有所提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但集體非經(jīng)營性建設(shè)用地明確規(guī)定不得進(jìn)入市場。”

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人：“農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)各地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記，由縣級以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，以進(jìn)一步明確農(nóng)民對承包土地的各項(xiàng)權(quán)益?！?/p>

建言獻(xiàn)策

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁：“經(jīng)驗(yàn)和邏輯說，農(nóng)村土地確權(quán)要到戶，長久不變，不再屈從農(nóng)戶之間因人口變化調(diào)整土地的短期壓力，才能鞏固使用權(quán)，發(fā)展轉(zhuǎn)讓權(quán)，適應(yīng)更大規(guī)模重組農(nóng)村要素的現(xiàn)實(shí)要求。這其中的政策含義，就是確權(quán)到戶，長久不變（不得按人口變動(dòng)調(diào)整土地），意在減免承包土地上無盡的債務(wù)，為更大規(guī)模的要素流動(dòng)、轉(zhuǎn)讓、重組、再利用創(chuàng)造條件。這是包產(chǎn)到戶改革的繼續(xù)，也是比包產(chǎn)到戶更為深刻的改革。拿不下此役，拖泥帶水的土地制度必有拖泥帶水的城鎮(zhèn)化?！?/p>

全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任孫曉郁：“在一些地方，損害農(nóng)民合法土地權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對農(nóng)民土地的剝奪隨意性大。農(nóng)村土地確權(quán)從制度上強(qiáng)化了對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，有利于防止隨意侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生。”

廣西中華職業(yè)教育社主任錢學(xué)明：“無論是承包用地還是宅基地，對農(nóng)民而言都意味著退路和利益，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對農(nóng)民的土地權(quán)利必須慎之又慎。因此，農(nóng)村土地確權(quán)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)工程。應(yīng)加快做好農(nóng)村土地確權(quán)，解決‘農(nóng)民進(jìn)城’的后顧之憂?！?/p>

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、北大光華管理學(xué)院名譽(yù)院長厲以寧：“土地確權(quán)會(huì)帶來幾個(gè)好處：第一，農(nóng)民權(quán)益真正得到保護(hù)。確權(quán)后的土地一旦受到侵犯，可以上訴，法院必須受理。第二，支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。確權(quán)后，宅基地上的自住房可以抵押、轉(zhuǎn)讓，有利于農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)的第一桶金。第三，農(nóng)、牧、漁業(yè)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，對資源的利用率提高了。第四，加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路一定是老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)，隨著城鄉(xiāng)一體化后權(quán)利平等，二元戶口制度將自行轉(zhuǎn)為一元戶口制度，不僅農(nóng)民可以帶資進(jìn)城，城里人也可以下鄉(xiāng)享受田園生活?！?/p>

北京市國土資源局副局長謝俊奇：“農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，不亞于‘第二次土改’。農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，必須把保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益放在首位，要求我們尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)，保護(hù)權(quán)益，積極探索農(nóng)村土地使用制度改革。”

媒體關(guān)注

經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：目前不少承包經(jīng)營權(quán)屬混亂。我國已在一些地方進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)如同進(jìn)入雷區(qū)，稍有不慎就會(huì)引發(fā)大量原來積累下的隱性糾紛。

半月談：針對各地確權(quán)工作中暴露出的問題，避免矛盾的遺留和積累，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，加強(qiáng)多方面的建設(shè)。首先，應(yīng)完善矛盾調(diào)處機(jī)制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。其次，應(yīng)完善政策，加強(qiáng)培訓(xùn)。再次，應(yīng)制定指導(dǎo)性強(qiáng)的試點(diǎn)操作規(guī)程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)。

基層聲音

全國人大代表、茂名市茂南三高羅非魚良種場場長李瑞偉：人們都在說經(jīng)濟(jì)拐點(diǎn)，我看農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也有拐點(diǎn)，發(fā)展模式要轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在需要突破。不過，最關(guān)鍵的土地承包確權(quán)問題還沒解決好。在農(nóng)村，土地屬集體所有，農(nóng)戶從集體取得承包經(jīng)營權(quán)，并不是所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)的期限也不是很長。這帶來了兩個(gè)問題：第一，農(nóng)村土地不能抵押，貸款很困難，農(nóng)戶要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，要搞家庭農(nóng)場，很難籌到資金；第二，這對種植大戶、龍頭企業(yè)也不利，他們只能從農(nóng)民手里租土地，一旦產(chǎn)生收益，雙方容易產(chǎn)生糾紛?？紤]到這些因素，社會(huì)資本不敢大膽往農(nóng)村投，不敢冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。政府工作報(bào)告中提到了擴(kuò)大農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)，是一個(gè)非常大的進(jìn)步，希望盡快在農(nóng)村推廣開來。

各地做法

上海：自上海全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作推進(jìn)大會(huì)以來，各區(qū)縣認(rèn)真貫徹落實(shí)會(huì)議精神，積極落實(shí)方案，明確目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)選擇試點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記工作。目前，9個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣已經(jīng)落實(shí)150個(gè)村先行開展登記試點(diǎn)工作，標(biāo)志著該市農(nóng)村土地承包確權(quán)登記工作已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。從匯總情況看，各區(qū)縣的主要做法有四項(xiàng)：一、制訂登記工作方案。二、明確登記工作目標(biāo)。三、積極落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。四、制定業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃。

山東煙臺：根據(jù)煙臺市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作會(huì)議的部署，啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，各縣市區(qū)選擇1～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1～3個(gè)基礎(chǔ)好的村進(jìn)行試點(diǎn)。8月底前完成第一批試點(diǎn)，9月份開始第二輪試點(diǎn)， 明年全面推開，2015年底全面完成。煙臺要求嚴(yán)密組織實(shí)施，提高工作質(zhì)量；搞好宣傳教育，營造濃厚氛圍；準(zhǔn)確把握政策，注重工作實(shí)效；堅(jiān)持依靠群眾，確保社會(huì)穩(wěn)定。

四川江油：江油市成為全國首批50個(gè)確權(quán)登記試點(diǎn)縣（市）之一后，市委、市政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自過問，在政策、組織管理、資金籌措等多方面為確權(quán)工作提供了有力保障，農(nóng)業(yè)局和相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組通力協(xié)作，及時(shí)制訂了《江油市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作實(shí)施方案》，使土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作依法、有序、穩(wěn)步、順利開展。全市的土地承包確權(quán)工作方法、程序、技術(shù)方案選擇、試點(diǎn)區(qū)選擇、確權(quán)工作人員配備等方面的工作，特別是確權(quán)登記“四到位”工作法受到農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

甘肅：鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作難度大，甘肅省確定，將由點(diǎn)到面梯次進(jìn)行，爭取用5年時(shí)間基本完成。特別提出要民主協(xié)商，充分動(dòng)員農(nóng)民群眾積極參與，確權(quán)登記工作中的重大事項(xiàng)均應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)民主討論決定。以這次為契機(jī)，甘肅省將開展土地承包檔案清理，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，并對采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的當(dāng)事人，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，依法頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書予以確認(rèn)。