通過這次改革，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

很顯然，這只是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革數(shù)量的增減和“物理”層面職能的重組。事實上，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是按照十八大的總體要求，從建立真正的服務(wù)型政府和完善的市場經(jīng)濟(jì)體制這一改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，重新審視和界定政府的功能。

建國以來，特別是改革開放以來，國務(wù)院六次大機(jī)構(gòu)改革的歷程一再表明，政府機(jī)構(gòu)改革和變遷的歷史，事實上就是一部不斷擴(kuò)大社會、企業(yè)的自治范圍和限制政府干預(yù)的歷史。而確保社會和企業(yè)的自治與自主經(jīng)營的關(guān)鍵是正確界定政府的邊界，構(gòu)筑新型的政府、企業(yè)與社會之間的互動關(guān)系，防止政府過度介入社會組織與企業(yè)的自主經(jīng)營活動，這是30多年改革的一大特點。然而，由于市場經(jīng)濟(jì)的不完善以及政府改革的滯后，政府在社會管理等領(lǐng)域仍然存在著嚴(yán)重的越位、錯位和缺位等問題，突出表現(xiàn)在，對社會和微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多、過細(xì)。

首先，政府的審批事項過多，除了建設(shè)項目的審批，甚至連基本的價格領(lǐng)域都沒有實現(xiàn)由市場決定。過去5年，盡管取消了70%以上的審批事項，但政府仍然保留了大量的含金量極高的與資源配置有關(guān)的審批權(quán)力，不僅扭曲政府和企業(yè)之間的關(guān)系，而且造成了大量的尋租和腐敗行為。

其次，在一些領(lǐng)域，政企關(guān)系混亂，政府和市場的邊界模糊。以鐵路系統(tǒng)為例，鐵道部既是行業(yè)主管部門，又是行業(yè)運(yùn)營和建設(shè)部門，政企混為一體，嚴(yán)重影響了鐵路部門的建設(shè)和運(yùn)營效率。

再次，政府在一些領(lǐng)域的監(jiān)管不到位。政府在監(jiān)管領(lǐng)域的缺位，尤其在食品安全等領(lǐng)域，無論在事前、事中還是事后監(jiān)管方面，政府還沒有做好成為一個監(jiān)管型機(jī)構(gòu)的制度和理念的準(zhǔn)備。因此，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，關(guān)鍵并不在于撤銷或者設(shè)立了多少個部門，而在于對政府和市場重新進(jìn)行界定，對政府的職能進(jìn)行“化學(xué)式”的組合，從而構(gòu)建真正的有利于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的政府管理的格局。

基于此，筆者認(rèn)為，本次機(jī)構(gòu)改革的最大亮點和看點，絕非撤銷鐵道部、組建一些新的委辦局，而是是否對相關(guān)部門的職能進(jìn)行真正的清理。一個部門和機(jī)構(gòu)的成立，終究只是一種組織結(jié)構(gòu)層次上的變化，屬于“硬件”，更重要的是“軟件”：即經(jīng)過組合的新的部門的行為目標(biāo)和行為方式。

這次機(jī)構(gòu)改革，除了部門數(shù)量的增減，我們更需要關(guān)注的是，是否在總體上著力解決政府與市場、政府與社會的關(guān)系，是否按照讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，對政府相關(guān)部門的職能進(jìn)行真正的手術(shù)式的增減少，大幅度減少政府的審批事項，強(qiáng)化在監(jiān)管方面的職責(zé)，降低市場準(zhǔn)入的門檻，激發(fā)創(chuàng)業(yè)的活力，從而形成權(quán)界清晰、分工合理、責(zé)權(quán)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，這是關(guān)鍵所在。

以鐵道部的改革為例，本次機(jī)構(gòu)改革撤銷了鐵道部，組建了鐵路局和中國鐵路總公司。然而，這只是第一步，如果新組建的鐵路局和鐵路總公司，仍然維持現(xiàn)有的壟斷格局，仍然繼承了以前鐵路系統(tǒng)政企實質(zhì)上難分的行為模式，在投融資領(lǐng)域和市場化方面沒有大的突破，不能改變鐵路系統(tǒng)的舊“基因”，從而使鐵路徹底告別政企不分、體制落后的封閉狀態(tài)，為中國壟斷領(lǐng)域的改革提供制度化的范本，鐵路改革就難言成功。

總之，政府機(jī)構(gòu)改革的靈魂應(yīng)該是政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該是政府向社會和企業(yè)放權(quán)，應(yīng)該是政府逐步退出微觀領(lǐng)域，而專注于宏觀和監(jiān)管事項，最終真正成為不驚擾市場的“守夜人”，而不是一個顯性的存在。這次機(jī)構(gòu)改革，撤銷了一些部門，增設(shè)了一些部門，這些都簡單，難的是，如何真正實現(xiàn)職能和理念，如何實行行為方式的真正轉(zhuǎn)變。

馬光遠(yuǎn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，資深律師。學(xué)術(shù)旨趣主要在資本市場、上市公司收購和公共政策，特別關(guān)注中國的轉(zhuǎn)型和法治變遷。