為全面了解非金融監(jiān)管部門批準設立的融資機構以及民間借貸中介機構的基本情況，研究非金融監(jiān)管部門批準設立的融資機構健康發(fā)展問題，筆者對A市轄內非金融監(jiān)管部門批準設立的融資機構和民間借貸中介組織進行了調查。根據(jù)調查筆者認為：各類融資機構的規(guī)范程度不一、可持續(xù)發(fā)展能力差異較大；部分民間借貸中介機構有“非法吸收存款”之嫌；我國的非正規(guī)金融具有其內生性，雖不能放任自流，但也無須強制變遷為正規(guī)金融，應在加強監(jiān)管的前提下給予足夠的自由發(fā)展空間。

一、調查對象基本情況

截至2013年6月末，A市轄內共有經非金融監(jiān)管部門批準的融資機構四類181家，其中擔保公司51家、小額貸款公司9家、典當行29家、投融資公司92家。各類機構注冊資本總計889719.48萬元，資產總計1341519.74萬元，負債總計551374.24萬元。

對A市民間借貸中介機構的抽樣調查，共抽取了5家，其中有3家是在工商部門登記注冊的，有兩家未進行登記注冊。登記注冊的3家中介機構的注冊資本總額、資產總額、負債總額分別為205萬元、205萬元、2.3萬元。

二、調查對象業(yè)務開展情況

（一）擔保公司營業(yè)總額升幅明顯，利潤率下降

2011年和2012年A市51家擔保公司營業(yè)總額分別為1538561.1萬元和2675865.5萬元，2012年較2011年提高了73.92%；業(yè)務筆數(shù)分別為28163筆和61959筆，增加了2.2倍。營業(yè)額及營業(yè)筆數(shù)的增加說明擔保公司發(fā)展趨勢較好。

2011年和2012年A市轄內擔保公司單筆業(yè)務平均營業(yè)額分別為306.93萬元和80.53萬元，呈小額化趨勢。業(yè)務小額化說明擔保公司業(yè)務開展范圍更加平民化，更加符合中小企業(yè)及個人的需求特點。

2011年A市轄內擔保公司實現(xiàn)總收入22926.35萬元，其中利息收入8929.81萬元、利息收入占比為38.95%；2012年實現(xiàn)總收入34177.33萬元，實現(xiàn)利息收入10584.7萬元，利息收入占比為30.97%。

2011年和2012年所有擔保公司分別實現(xiàn)利潤總額9301.22萬元和9771.30萬元，收入利潤率分別為40.57%和28.59%，利潤率下降明顯。

（二）小額貸款公司業(yè)務筆數(shù)呈萎縮趨勢，收入利潤率提高

2011年和2012年A市小額貸款公司營業(yè)總額分別為14985.02萬元和27166.54萬元，業(yè)務筆數(shù)分別為4338筆和4298筆，小額貸款公司業(yè)務筆數(shù)有所下降；平均單筆營業(yè)額分別為3.45萬元和6.32萬元，呈大額化趨勢。

2011年和2012年A市小額貸款公司分別實現(xiàn)總收入6158.76萬元和7651.27萬元，幾乎全部來自利息收入。利潤總額分別為76.14萬元和992.29萬元，收入利潤率由1.23%提高到12.97%，小額貸款公司經營狀況大大改善。

（三）典當行業(yè)務較為穩(wěn)定，收入利潤率也基本穩(wěn)定

2011年和2012年A市典當行分別實現(xiàn)營業(yè)總額130537.03萬元和150545.52萬元，營業(yè)總額提高15.33%；業(yè)務筆數(shù)分別為2297筆和2643筆，單筆平均營業(yè)額分別為56.83萬元和56.96萬元。典當行業(yè)務較為穩(wěn)定。

2011年和2012年，典當行分別實現(xiàn)總收入3751.35萬元和5489.66萬元，實現(xiàn)利潤總額分別為1657.31萬元和2975.43萬元，收入利潤率分別為44.18%和54.20%。收入利潤率雖有所提高，但升幅不大，比較穩(wěn)定。從業(yè)務開展情況及收入利潤率均比較穩(wěn)定的情況來看，典當行運作已經比較成熟。

（四）投融資公司①兩極化趨勢明顯，部分公司可持續(xù)能力差

調查中發(fā)現(xiàn)，A市轄內很多投融資公司利潤連續(xù)兩年為負。據(jù)不完全統(tǒng)計，有1/3的投融資公司處于虧損經營狀態(tài)。投融資類公司總體情況較其他類融資機構差，部分公司可持續(xù)能力弱。

（五）民間借貸中介機構收費較高

民間借貸中介機構多為地下形式，且該類公司的經營行為較為敏感，調查存在較大難度，因此，我們僅抽取了5家中介機構進行了抽樣調查。抽樣調查的5家機構股金全部來自于自然人股金。

民間借貸中介機構的費用較高，以某理財公司為例，該公司2011年、2012年營業(yè)總額分別為550萬元和650萬元，業(yè)務筆數(shù)分別為85筆和90筆，單筆營業(yè)額分別為6.47萬元和7.22萬元；兩年分別實現(xiàn)總收入16.5萬元和19.5萬元，平均單筆業(yè)務收入1941元和2167元，平均單筆手續(xù)費率為3%。

三、存在的問題

（一）對各類融資機構的多頭管理導致監(jiān)管難度大，直接影響宏觀調控政策的落實

從調查了解的情況看，各類融資機構的主管部門不一。A市四種類型的非金融監(jiān)管部門批準的融資機構其主管部門各不相同，典當行的主管部門是商務局、擔保公司則受中小企業(yè)發(fā)展局管理、小額貸款公司和各類投融資公司則受金融辦管理。

多頭管理導致民間融資未納入一個整體的金融監(jiān)管框架之中，這給金融宏觀調控帶來了一定的難度：一是大部分融資機構數(shù)據(jù)無法進行統(tǒng)計，即使能夠統(tǒng)計出來的也不一定是真實的數(shù)據(jù)；二是銀行信貸以外投融資行為不受國家貨幣政策和產業(yè)政策的制約，如在國家對房地產調控日益嚴厲的情況下，正規(guī)金融機構均收緊了對房地產開發(fā)貸款的投放，但個別非金融監(jiān)管部門批準的融資機構利用各種途徑為房地產開發(fā)公司提供短期融資支持。

（二）擔保公司大多規(guī)模小、資金實力弱，不利于其主營業(yè)務的開展

調查顯示，A市轄內51家擔保公司平均注冊資本不到1個億。在為金融機構提供擔保服務時，銀行給予擔保公司的放大倍數(shù)一般控制在注冊資本或實際存入銀行的保證金的5 倍以內，因此擔保公司可運用的資金規(guī)模偏小。受總量控制的影響，難以滿足眾多迫切需要資金的企業(yè)的擔保需求，使眾多中小企業(yè)通過擔保公司的信用擔保從正規(guī)金融機構貸款的積極性和期望值降低，從而制約了擔保公司貸款擔保業(yè)務的開展。

另外，商業(yè)性擔保公司作為貸款人的風險防范保障，具有高風險低收益的特點，而其自身缺乏有效的資本補償和風險防范機制，加之市場再擔保機制尚未建立，導致商業(yè)性擔保公司在開展貸款擔保的主營業(yè)務過程中缺少動力。

（三）小額貸款公司身份缺失，發(fā)展前景存疑

小額貸款公司被嚴格限定為“只貸不存”的公司，但是，在現(xiàn)行的《公司法》中，卻沒有對涉及貸款類業(yè)務的公司規(guī)定。在2008 年的改革措施中， 監(jiān)管當局為小額貸款公司設計了出路，即改造為村鎮(zhèn)銀行。但根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》， 村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構，這意味著小額貸款公司如果轉成村鎮(zhèn)銀行， 就必須把公司的控股權和經營權交給銀行。一旦并入銀行，小額貸款公司目前靈活的經營機制將被推倒重來，按照商業(yè)銀行的標準流程運作，很難滿足農村和民營經濟的實際需要。由于前景的不明確和政策的缺失，小額信貸公司長遠發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略制定都要受到影響，制約了小額貸款公司的發(fā)展。

（四）典當行典當費率過高影響其業(yè)務拓展

以某典當行為例，盡管其成立比較早，但是其業(yè)務開展并不理想，2011年僅開展典當業(yè)務52筆，營業(yè)總額400萬元，取得利息收入70萬元，實現(xiàn)利潤6萬元；2012年僅開展典當業(yè)務50筆，營業(yè)總額410萬元，取得利息收入71萬元，實現(xiàn)利潤7萬元。據(jù)了解其業(yè)務拓展緩慢的主要原因是其典當費率過高，動產費率達到42‰，不動產費率為27‰，較高的融資成本一般人難以承受。

（五）個別融資公司成為其母公司的融資渠道

一些集團成立的融資類公司首要目的是為了自身融資便利，融資目的超越盈利目的。這些融資公司主要為集團內部資金運營服務，這在一定程度上影響了其作為獨立法人正常參與市場化經營。

（六）部分民間借貸中介機構運作模式存在“集資”之嫌

目前不少民間借貸中介表面上服務范圍沒有超越“中介”的范疇，但是，調查中我們發(fā)現(xiàn)它們吸引投資人進入后先簽訂一個投資合同，并讓投資人將款項打入中介賬戶，之后會通過信件告知投資人其款項的去向。或者，中介提供借款人資料征得放款人同意后將款項放出。這些借款人信息是中介掌握的，放款人并沒有考察能力。由于時間等因素，基本通過電話等口頭協(xié)商決定，沒有放款人和貸款人的合同，而只有投資人和中介的合同，所以放款人對款項的真正流向也并不了解。再或者，雖然簽訂的是三方合同，但是放款人和借貸人是不見面也不認識的。這樣，比起放款人或借款人來說，中介是掌握全面信息的唯一一方。所以事實上募集資金如何處置還是由中介決定。這便構成“集資”的幾個要素：沒有特定募款對象、募集到的資金流向由集資人決定等。

（七）民間借貸利率過高易造成多種負面影響

民間借貸中介組織產生的民間借貸利率是以口頭約定為主，無法對風險進行準確的識別、衡量、定價和控制，民間借貸風險較高。因此，借貸利率較高。調查中發(fā)現(xiàn)甚至有的民間借貸月利率最高達10%。民間借貸過高的利率水平，加重了經營者的財務負擔，形成惡性循環(huán)，不利于企業(yè)和個體經濟的健康發(fā)展。另外，民間借貸缺乏有效監(jiān)管，容易滋生高利貸、“地下錢莊”等非法金融行為，對社會的安定團結產生一定消極作用。

（八）市場監(jiān)管缺位，借貸雙方的合法權益難以保護

目前，對民間借貸中介機構的監(jiān)管主要由工商局管理，其營業(yè)范圍由工商局確定，但對于這類公司從事相關擔?；蛑薪闃I(yè)務需要的資質、人員、技術等要求，國家沒有規(guī)定，并且在其從業(yè)期間，缺乏有效的動態(tài)檢查和跟蹤措施，對其處于一種放任自由的發(fā)展狀態(tài)。各中介機構各自為政，缺少誠實信用。有的中介機構在借貸合同生效前先行從借款人處收取中介費，不按合同約定期限、約定數(shù)額提供借款，損害債務人的利益；有的公司在促成借貸合同訂立后，收取中介費和代理放貸者先行扣息行為相混淆，不向債務人明確說明其所扣款項的用途，且不留手續(xù)。發(fā)生糾紛后，造成法院對放貸者的放貸數(shù)額和債務人收到借款數(shù)額難以認定。

四、政策建議

（一）正視非正規(guī)金融機構存在的內生性

應借鑒國外在非正規(guī)金融上的成功經驗，結合我國實際情況，遵循誘致性制度變遷的基本規(guī)律，引導和保護非正規(guī)金融的發(fā)展，賦予非正規(guī)金融與正規(guī)金融開展平等競爭的合法地位，讓其在法律和宏觀經濟政策許可的范圍內合理配置經濟與金融資源，使其成為具有競爭性的、多元化的金融市場中的一員。

（二）制定規(guī)則激勵非正規(guī)金融機構走底層推進道路

發(fā)展我國的非正規(guī)金融的具體路徑應是底層推進，這與我國多種民營經濟的發(fā)展路徑相同。底層推進的意義在于：它能夠通過人們之間“互不吃虧”的交易推導出一個穩(wěn)定的制度結構，并供應可使交易費用更為節(jié)約的制度化的規(guī)則。政府的作用主要在于制定合理的制度，激勵內生于民營經濟的非正規(guī)金融機構的產生，并確立公正、有效的競爭規(guī)則；同時要給經濟主體充分的選擇權利的自由，而非代替這一選擇的角色。內生于民營經濟的非正規(guī)金融機構一開始可能具有非正規(guī)制度安排的性質。從表面上看，它有時表現(xiàn)得雜亂而無序，但其內在的機制則是最為有序的，因為民營經濟本身的產權結構決定了由此導出的這種制度安排包含著相互的約束。

（三）理性對待民間借貸，規(guī)范中介機構的運作

正式金融與民間借貸的平行發(fā)展，充分說明正式金融與民間借貸關系不是簡單的替代關系，而是存在互補關系。我國經濟的高速增長決定了資金短缺是一種常態(tài)，也意味著正式金融無法滿足所有的資金需求，這為民間借貸提供了生存與發(fā)展空間。我們更應理性對待日益發(fā)展的民間借貸市場，冷靜分析民間借貸市場各主體的利益關系，促使其規(guī)范運作，努力將其對金融秩序的消極影響、對社會穩(wěn)定的不利因素降到最低。

（四）規(guī)范民間借貸中介機構的市場準入條件

民間借貸中介機構作為從事資金融通的企業(yè)，具有政策性強、風險度高、影響面廣的特點，應對其設定區(qū)別于一般中介機構的成立條件。首先，對從事此類業(yè)務的企業(yè)名稱應當規(guī)范，強化其咨詢或中介性質，便于社會公眾識別其企業(yè)性質和經營范圍，設立有限責任公司的應符合《公司法》的規(guī)定。其次，對于從業(yè)人員應設定一定條件。民間借貸中介業(yè)務具有準金融業(yè)務性質，在設立登記時，應當要求公司從業(yè)人員中有一名以上具有金融專業(yè)知識或在金融機構從業(yè)經驗的人員，所有從業(yè)人員必須是無大額負債、未曾受刑事處罰等不良記錄的人員。

（五）加強對民間借貸中介的監(jiān)測和管理

建議民間借貸中介在工商部門注冊登記，在監(jiān)管機構備案。由監(jiān)管部門設立專門機構，建立完善的統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，從事民間借貸中介的監(jiān)測和監(jiān)管工作。監(jiān)測內容主要包括民間借貸中介基本情況、資金投向、利率水平、借貸期限、借款形式、抵押或擔保形式、借款償還情況等。監(jiān)測部門還應建立對放債大戶的跟蹤監(jiān)測調查制度和民間借貸群發(fā)性異常變動情況調查制度；民間借貸中介應定期披露有關資金借貸的基本情況，以便監(jiān)管部門進行監(jiān)測與管理，防范大范圍的信用風險。

（六）支持民間借貸中介的規(guī)范化發(fā)展，明確其“國民待遇”權利

民間借貸中介發(fā)展程度和規(guī)范化程度差異巨大，在其正規(guī)化問題上需要針對不同的規(guī)范程度采取不同的政策。對那些運作規(guī)范、發(fā)展較好的中介機構，政府應該明確支持其正規(guī)化發(fā)展的態(tài)度，引導、扶持它們逐步合法化，獲得合法的正當權利。要修訂有關法律法規(guī)，明確規(guī)定其享有的“國民待遇”權利，在法律中要給其留出足夠的發(fā)展空間，允許其通過市場競爭發(fā)展壯大。

注：

①該類公司數(shù)量較多，數(shù)據(jù)是通過工商部門獲得，但是因部分公司未年檢或未到年檢時間等原因，數(shù)據(jù)不全，因此無法全面分析，只能選取數(shù)據(jù)較全的公司抽樣分析。

（責任編輯 孫 軍；校對 YT，SJ）