早在2004年，國(guó)家就開(kāi)始提出鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，但由于鐵道部在業(yè)內(nèi)的壟斷地位，進(jìn)來(lái)的社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)決策上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的話(huà)語(yǔ)權(quán)，一般線(xiàn)路盈利能力也較低，所以社會(huì)資本一直在投資鐵路的機(jī)遇面前徘徊。今年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》，為社會(huì)資本參與地方鐵路建設(shè)增強(qiáng)了信心。《意見(jiàn)》提出，向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線(xiàn)鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)。在拓寬鐵路建設(shè)融資渠道方面，除了設(shè)立鐵路發(fā)展基金、創(chuàng)新鐵路債券之外，還鼓勵(lì)盤(pán)活鐵路用地資源，推行“以地養(yǎng)路”的開(kāi)發(fā)模式，改革鐵路運(yùn)價(jià)和建立鐵路公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度，這些都為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域創(chuàng)造了絕佳的條件。

其實(shí)，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成功案例已屢見(jiàn)不鮮。日本東京民營(yíng)鐵路運(yùn)營(yíng)的里程數(shù)占總體運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路的一半，社會(huì)資本通過(guò)鐵路與沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的方式，以鐵路為中心，結(jié)合鐵路沿線(xiàn)的房地產(chǎn)、零售服務(wù)業(yè)、旅游觀光、酒店業(yè)等共同發(fā)展，以鐵路帶動(dòng)土地開(kāi)發(fā)，以土地開(kāi)發(fā)培育鐵路客運(yùn)的客源，帶來(lái)了軌道交通的繁榮發(fā)展；在香港的軌道交通建設(shè)中，地方政府的投入也只占三分之一，其余資金主要由債券、財(cái)團(tuán)貸款、出口信貸和浮息票據(jù)等渠道籌集，但政府始終是港鐵公司的控股股東，以保證軌道交通的建設(shè)與城市規(guī)劃融合，最大限度的創(chuàng)造社會(huì)效益。

無(wú)論是從政府的角度還是社會(huì)的角度來(lái)看，地方鐵路建設(shè)引入社會(huì)資本都是雙贏之舉。首先，拓寬了融資渠道，有利于減輕財(cái)政壓力。大中型城市為解決交通問(wèn)題，都有加快地方鐵路建設(shè)的積極性，但地方財(cái)政實(shí)力有限，難以支撐龐大的資金投入，社會(huì)資本進(jìn)入可以使地方財(cái)政資金用于更多的鐵路建設(shè)或者其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理中；其次，有利于降低鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高資金使用效率。社會(huì)資本參與地方鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，就會(huì)參與資金的使用、監(jiān)管和日常運(yùn)營(yíng)，提高線(xiàn)路的運(yùn)營(yíng)效率和盈利能力。再次，將社會(huì)閑置資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在一定程度上也將緩和當(dāng)前國(guó)內(nèi)投資過(guò)于集中矛盾，有利于優(yōu)化社會(huì)資本投資領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

隨著北京、上海、廣州等大城市地鐵建設(shè)日趨完善以及城鎮(zhèn)化步伐的加快，市域鐵路、市郊鐵路將成為地方政府投資的新熱點(diǎn)，部分承擔(dān)軌道交通的職責(zé)，并在多個(gè)領(lǐng)域都有很大的融資需求。

一是既有鐵路資源改造的融資。一方面，通過(guò)引入社會(huì)資本，在連接鐵路總公司既有線(xiàn)路的基礎(chǔ)上，建設(shè)新的延伸鐵路，從而完成整條新線(xiàn)的建設(shè)；另一方面，隨著鐵路貨運(yùn)場(chǎng)站逐步外遷，可以二次開(kāi)發(fā)市內(nèi)閑置的貨運(yùn)場(chǎng)站，由于處于市內(nèi)區(qū)域，土地的商業(yè)發(fā)展空間很大，應(yīng)該會(huì)成為投資者眼中的香餑餑。

二是鐵路站點(diǎn)和沿線(xiàn)土地的開(kāi)發(fā)融資。國(guó)內(nèi)大城市一般都是采用攤大餅式的城市擴(kuò)展模式，城市發(fā)展到一定程度，就必須建設(shè)新城或在原有的半城市化地區(qū)有選擇地發(fā)展衛(wèi)星城市，這為“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”（TOD開(kāi)發(fā)模式）創(chuàng)造了有利條件。在開(kāi)展城市交通規(guī)劃時(shí)，以大運(yùn)量、高效率的軌道交通為骨干，配合步行及地面公交疏散客流，從而減少市民出行對(duì)地面交通和私家車(chē)的需求；同時(shí)，以軌道交通車(chē)站為中心，進(jìn)行高密度的商業(yè)、寫(xiě)字樓、住宅等綜合開(kāi)發(fā)，使住房、就業(yè)集中在車(chē)站吸納范圍內(nèi)，周邊土地價(jià)值大幅增值，會(huì)給投資者帶來(lái)非?？捎^的投資回報(bào)。如果將鐵路建設(shè)和沿線(xiàn)土地聯(lián)合打包給投資者，就能形成鐵路線(xiàn)路帶來(lái)客流，客流促進(jìn)沿線(xiàn)房地產(chǎn)及商業(yè)的發(fā)展，從而反哺鐵路的運(yùn)營(yíng)，形成良性的業(yè)態(tài)循環(huán)。

三是地方鐵路運(yùn)營(yíng)的融資需求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方鐵路運(yùn)營(yíng)收益穩(wěn)定，比較適合追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的社會(huì)資本進(jìn)行投資，通過(guò)運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)良性的投資盈利循環(huán)。在這方面，香港地鐵公司采用“地鐵+物業(yè)”的模式，與政府密切合作、共同規(guī)劃，將地鐵建設(shè)、地鐵運(yùn)營(yíng)和沿線(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，成為具備高盈利水平的軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)商。值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)有以下四點(diǎn)：一是每條地鐵在建設(shè)前將沿線(xiàn)未開(kāi)發(fā)的土地按當(dāng)時(shí)的地價(jià)劃歸地鐵公司，地鐵公司負(fù)責(zé)向政府償還地價(jià)款，地鐵建成后土地升值的全部收入歸地鐵公司所有；二是地鐵公司利用地鐵資源開(kāi)發(fā)廣告、商鋪、電信服務(wù)、地下空間等創(chuàng)收項(xiàng)目；三是實(shí)行“無(wú)實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期票費(fèi)政策”，按照全成本的概念確定票價(jià)；四是地鐵公司按照城市交通繁忙的需要確定新線(xiàn)建設(shè)，以達(dá)到投資回收的目的，如果政府確定的建設(shè)線(xiàn)路不能達(dá)到回收的要求，帶來(lái)的損失由政府承擔(dān)。

在當(dāng)前鐵路投資領(lǐng)域剛剛向社會(huì)資本敞開(kāi)大門(mén)的時(shí)期，可行的社會(huì)資本的投資途徑不多，主要有以下三種方式：

一是社會(huì)資本與地方政府、鐵路總公司等多方合作，以股權(quán)投資的方式成立項(xiàng)目公司。在這種情況下，社會(huì)資本單純的作為鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的提供者，只是追求財(cái)務(wù)投資回報(bào)，做好財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，不參與實(shí)際的鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，這種投資方式對(duì)社會(huì)資本的要求較低，地方政府仍能夠發(fā)揮鐵路規(guī)劃和建設(shè)的主導(dǎo)作用。鐵路總公司提供運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)，負(fù)責(zé)線(xiàn)路的實(shí)際運(yùn)行服務(wù)，解決了資金不足問(wèn)題，簡(jiǎn)單易行。但另一方面，社會(huì)資本對(duì)整個(gè)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)參與度較低，項(xiàng)目成本比較難控制，投資風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較大。

二是社會(huì)資本直接與地方政府合作，參與地方鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這種情況的投資主體必須是在鐵路建設(shè)或運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)有一定的經(jīng)驗(yàn)，在政府要求的城市規(guī)劃條件下，參與鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，投資者可以把控投資風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)降低成本，提高資金使用效率。北京的地鐵四號(hào)線(xiàn)就是北京市政府和港鐵公司合作的典范。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)通過(guò)采用特許經(jīng)營(yíng)模式來(lái)明確政府對(duì)地鐵的支持條件和監(jiān)管手段，引入香港地鐵公司進(jìn)行合資，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而緩解政府的投資壓力，提高了地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平，使四號(hào)線(xiàn)成為一條高效、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路，帶動(dòng)北京地鐵投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)步入市場(chǎng)化、規(guī)范化、法制化的軌道，但此種模式下，企業(yè)一定要具備相關(guān)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。

三是成立鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基金。依據(jù)“政府主導(dǎo)，多元化融資，市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則，由地方財(cái)政投入一部分資金，引導(dǎo)鐵路總公司、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等多方投資，形成專(zhuān)項(xiàng)用于地方鐵路建設(shè)的基金，社會(huì)資本不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲得穩(wěn)定合理的回報(bào)，地方政府可以保留一票否決權(quán)，保證項(xiàng)目實(shí)施符合城市規(guī)劃。這種方式能夠最大限度的吸收社會(huì)資本，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投資者的技術(shù)和管理實(shí)力要求也較寬松，不失為廣大社會(huì)投資者重點(diǎn)考慮的投資方式。

（作者單位：投資北京研究院）