城鎮(zhèn)化提出十年有余，有功有過(guò)。新一輪城鎮(zhèn)化需要在土地改革中尋求既有的瓶頸突破。

盡管上半年經(jīng)濟(jì)增速有所回落，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂表示國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本動(dòng)力來(lái)自于“十八大”所講的“新四化”，尤其以人為本的城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化。

馬建堂透露，2001年到2011年10年期間城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)投資增長(zhǎng)3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)1.8個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)去年的城鎮(zhèn)化率僅有52.6%，但是發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率都超過(guò)70%。從需求層面來(lái)講，就可以帶動(dòng)很多投資需求和消費(fèi)需求。

從十八大報(bào)告到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再到2013年中央一號(hào)文件，都強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。

城鎮(zhèn)化首次作為國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略被提出是在1998年，當(dāng)時(shí)面臨亞洲金融危機(jī)的沖擊。而當(dāng)下，全球經(jīng)濟(jì)前景不明朗，外需不振，高層顯然希望城鎮(zhèn)化能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。但輿論的最大擔(dān)心是，新一輪城鎮(zhèn)化可能會(huì)加劇社會(huì)沖突和不公。從國(guó)外的情況看，城鎮(zhèn)化有哪些值得汲取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？

巴西城鎮(zhèn)化之鑒

一般而言，城鎮(zhèn)化水平的高低是以城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口的比例來(lái)評(píng)定的，數(shù)值越高，城鎮(zhèn)化水平越高。1851年，英國(guó)城市人口超過(guò)總?cè)丝诘?0%，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是52.6%，剛剛達(dá)到英國(guó)160年前的水平。如果只從數(shù)字上看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還很低，提高城鎮(zhèn)化率勢(shì)在必行。但從數(shù)字上提高城鎮(zhèn)化率并不難，難的是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免鬼城和貧民窟、農(nóng)民變游民等有量無(wú)質(zhì)的城鎮(zhèn)化。

巴西從上世紀(jì)70年代開(kāi)始出現(xiàn)城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)，全國(guó)城鎮(zhèn)化程度目前高達(dá)85%。作為超前城鎮(zhèn)化的典型，在巴西的首都擁有全球最著名的貧民窟。巴西在城市化過(guò)程中片面強(qiáng)調(diào)城市的擴(kuò)張而忽略了農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的巨大差距，形成明顯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

巴西形成貧民窟的主要原因有以下幾個(gè)方面：第一，土地占有嚴(yán)重不平等。巴西是世界上土地集中率名列第二的國(guó)家。據(jù)巴西地理統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，1996年占農(nóng)產(chǎn)1%的農(nóng)村土地所有者，擁有土地面積占農(nóng)村土地總面積的45%。2003年，巴西的土地面積超過(guò)2000公頃的農(nóng)戶只占農(nóng)戶總數(shù)的0.8%，但他們的土地占全部土地的31.6%。全國(guó)大部分良田掌握在大莊園主手里。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策補(bǔ)貼大都落在大中型農(nóng)業(yè)企業(yè)手中。農(nóng)村中小農(nóng)戶和無(wú)地農(nóng)民處境艱難，形成大量無(wú)地農(nóng)民向城市流動(dòng)。

第二，過(guò)度城市化帶來(lái)的是城市人口的急劇膨脹，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城市。由于大批農(nóng)民缺乏知識(shí)和技術(shù)，很難在現(xiàn)代工業(yè)部門中找到工作。而且，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造的就業(yè)崗位供不應(yīng)求，失業(yè)率居高不下。高失業(yè)率導(dǎo)致了城市貧困人口的增加。近20年來(lái)，巴西城市人口增長(zhǎng)了24%，貧民窟人口增長(zhǎng)了118%。目前居住在城市貧民窟中的就有3500萬(wàn)人，占全國(guó)城市人口的25.4%。

第三，城市規(guī)劃、建房用地、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)發(fā)展沒(méi)有考慮低收入人群的要求。城市貧民窟的居住人口中，有80%收入在最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下，他們很難在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農(nóng)村。適應(yīng)其住房需要，貧民窟的房地產(chǎn)商及非法交易的黑市也發(fā)展起來(lái)。

第四，公共政策不夠完善。如巴西的稅收體制是根據(jù)各州工資標(biāo)準(zhǔn)確定稅收，按稅收貢獻(xiàn)向各地返回，使地區(qū)差距拉大。

土地與戶籍改革

從巴西的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可以發(fā)現(xiàn)影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量最重要的因素在于土地與公共服務(wù)。與巴西的教訓(xùn)相比，日本有更多的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本與中國(guó)的農(nóng)業(yè)雖然處在不同的發(fā)展水平上，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處。2007年，我國(guó)的人均耕地面積為0.09公頃，日本和韓國(guó)的人均耕地面積只有0.03公頃，相當(dāng)于中國(guó)的三分之一。

1962年，《農(nóng)業(yè)基本法》修正案出臺(tái)，允許農(nóng)民擁有農(nóng)地的量超過(guò)1952年《農(nóng)地法》規(guī)定的3公頃限制，修正案同時(shí)允許進(jìn)城農(nóng)民將土地委托給小規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社代耕，并規(guī)定小規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這一措施讓日本在農(nóng)民減少的情況下，依然維持了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1970年，《農(nóng)地法》修改后，日本政府明確取消對(duì)購(gòu)買農(nóng)地或租用農(nóng)地的面積限制，完全放寬土地流轉(zhuǎn)管制。

與日本類似，韓國(guó)也在推進(jìn)大城市發(fā)展的同時(shí)，興起了“新村運(yùn)動(dòng)”來(lái)消弭城鄉(xiāng)差距，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇在接受媒體采訪時(shí)表示，土地房屋體制改革是也是中國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量的矛盾都是由于土地和房屋體制不順導(dǎo)致的，實(shí)際上就是土地體制所固有的兩個(gè)問(wèn)題：一是政府主導(dǎo)土地資源分配，二是土地產(chǎn)權(quán)不清。低價(jià)征地，而地價(jià)房?jī)r(jià)上漲，實(shí)際上就是轉(zhuǎn)移了農(nóng)民的利益。

在周天勇看來(lái)，這將帶來(lái)極大的隱患，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)城的3億多農(nóng)民沒(méi)有住房，未來(lái)還有4億左右農(nóng)民要進(jìn)城，怎么解決他們的居住，路線和方案，似乎還沒(méi)有想好。有些國(guó)家是用貧民窟方式解決的，如巴西。中國(guó)的生產(chǎn)力水平還很低，人口太多，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，未來(lái)養(yǎng)老缺口將非常巨大。如果政府將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房，都背在自己身上，財(cái)政無(wú)疑會(huì)破產(chǎn)，下場(chǎng)會(huì)比希臘還要慘。

如果不提前有一個(gè)解決6億到7億進(jìn)城農(nóng)民的住房問(wèn)題的思路和綜合性方案，十至數(shù)十年后，7億左右無(wú)自己住房的后進(jìn)城人口租住2億左右有多套房的城市原居民的房，形成食利的房主和將自己工資40%交房東的佃民兩個(gè)階級(jí)。過(guò)去的城鎮(zhèn)收入差距，將轉(zhuǎn)入城市，形成新的收入差距，可能步巴西后塵。

周天勇表示，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有效推動(dòng)，需要進(jìn)行以下改革，一要改造未利用土地，擴(kuò)大土地供應(yīng)；二是全部土地國(guó)有化，然后延長(zhǎng)土地使用年限，確權(quán)發(fā)證；三是所有土地平等入市、掛牌交易，都要按市場(chǎng)價(jià)格等價(jià)交換；四是廢除政府土地出讓金，改成房地產(chǎn)稅及其交易稅。不動(dòng)產(chǎn)稅的開(kāi)征要有幾個(gè)配套條件，延長(zhǎng)住宅使用年限；房屋中所含的過(guò)高的出讓金要退稅；對(duì)低收入、退休和失業(yè)群體要有特殊政策。

在將人從土地上解放之后，如何為其提供相應(yīng)的公共服務(wù)成為城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的重要前提。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生多次表示，城鎮(zhèn)化應(yīng)是人的城鎮(zhèn)化而非土地城鎮(zhèn)化。因此，提高城市化水平最重要的實(shí)際措施之一就是建立面向農(nóng)民工的社會(huì)保障，使其能夠平等地享受到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障待遇，真正從農(nóng)村進(jìn)入到城市之中。而提供服務(wù)的前提是進(jìn)行戶籍制度的創(chuàng)新，放寬農(nóng)民進(jìn)城定居的條件，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，逐步向城鄉(xiāng)一元化的戶籍管理制度過(guò)度。