家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，確立了農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這種由集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶家庭經(jīng)營構(gòu)成的雙層經(jīng)營體制相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充，推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步。但隨著農(nóng)村改革的不斷深化和發(fā)展，這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營主體出現(xiàn)了嚴(yán)重分化。一方面由于農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大釋放，農(nóng)戶家庭經(jīng)營得到了迅猛發(fā)展；另一方面由于發(fā)展條件的缺乏，集體統(tǒng)一經(jīng)營特別是集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重萎縮。從吉林省的情況看，多數(shù)地方村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)重困難，發(fā)展出路狹窄，發(fā)展動(dòng)力不足，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總量小、層次低、實(shí)力弱、發(fā)展慢的狀況比較嚴(yán)重，這種狀況已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，一個(gè)重要原因是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能的長期缺失導(dǎo)致的。原有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的組織形式已經(jīng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，核心問題是健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。本文從分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)職能入手，通過對(duì)村民委員會(huì)性質(zhì)、任務(wù)，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的區(qū)分，闡述健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的必然性，并提出如何健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的有效途徑。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)職能

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”一詞來源于1982年修訂的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，是由“人民公社基本核算單位”演變而來。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)獨(dú)立性。2004年《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)?！辈ⅰ皩?shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！比珖舜髮?duì)集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”進(jìn)行了司法解釋：農(nóng)村的各種集體經(jīng)濟(jì)組織，都依法享有經(jīng)營自主權(quán)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)予以尊重，不能隨便干預(yù)。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，不僅村委會(huì)自己不能隨便平調(diào)、攤派，要認(rèn)真兌現(xiàn)承包合同等，還要抵制來自其他各方面的亂攤派，同時(shí)，還要制止某些群眾的紅眼病和哄搶現(xiàn)象。同時(shí)，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》也賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

2.村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)

我國憲法和村民委員會(huì)組織法都明確規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。法律并沒有直接賦予村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能。全國人大關(guān)于“村委會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)”的法律釋義中特別強(qiáng)調(diào)：它（自我管理）不同于行政管理和經(jīng)濟(jì)管理；管理的方式主要是通過村民會(huì)議集中全體村民的意見，制定村民自治章程、村規(guī)民約，由全體村民遵守執(zhí)行，從而形成良好的社區(qū)秩序。也就是說，村委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的管理是間接的?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！边@里特別強(qiáng)調(diào)要依照法律規(guī)定來進(jìn)行，并沒有完全賦予村民委員會(huì)管理集體土地和財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。1995年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出：集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體。同時(shí)，《中華人民共和國土地承包法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包?！?/p>

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能區(qū)分

1995年國家工商行政管理局在《關(guān)于公司登記管理中幾個(gè)具體問題的答復(fù)意見》中規(guī)定：農(nóng)村中由集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體經(jīng)濟(jì)管理職能的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為投資主體；沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)管理職能的，村民委員會(huì)投資設(shè)立公司，應(yīng)由村民委員會(huì)做出決議。也就是說，村民委員會(huì)的“經(jīng)濟(jì)職能”是一種代行職能，也從另一側(cè)面說明，村民委員會(huì)沒有真正的經(jīng)濟(jì)職能，其所謂的“經(jīng)濟(jì)職能”，是在集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的情況下，在村民自治基礎(chǔ)上的一種管理職能，而不是直接經(jīng)營的職能。嚴(yán)格來講，村民委員會(huì)不具備直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能，它的經(jīng)營管理職能是間接的，是為村民自治服務(wù)的。特別是2010年全國人大法律委員會(huì)向全國人大常委會(huì)提交的《全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（修訂草案）〉修改情況的匯報(bào)》中，對(duì)村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織作了說明：農(nóng)業(yè)部提出，村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，屬于土地承包經(jīng)營方案、宅基地使用方案等事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定；據(jù)農(nóng)業(yè)部介紹，全國有約60%的行政村的村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是合一的，有近40%的行政村另有村集體經(jīng)濟(jì)組織。據(jù)吉林省農(nóng)委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我省9367個(gè)村級(jí)集體組織中僅212個(gè)村建立了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，占行政村總數(shù)的2.3%，不到全國平均水平的1/17。全省97.7%的村由村委會(huì)代行經(jīng)濟(jì)職能。

4.健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織已成發(fā)展必然

2007年，農(nóng)業(yè)部在全國部分省份開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，核心內(nèi)容就是明確村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)和運(yùn)行機(jī)制，最終目的就是建立健全符合市場(chǎng)需要的新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。目前，全國相當(dāng)一部分省份開展了試點(diǎn)，廣東、浙江、北京等多個(gè)省份及相當(dāng)數(shù)量的市、縣等已普遍推行了集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)職能分開，并建立健了全新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。2011年，農(nóng)業(yè)部開展了《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織立法與維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益》、《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益》、《基層農(nóng)經(jīng)部門拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)職能與加強(qiáng)能力建設(shè)》三項(xiàng)研究，其中兩項(xiàng)便是圍繞村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來開展的。農(nóng)業(yè)部《2012年農(nóng)村經(jīng)營管理工作要點(diǎn)》又對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革作出明確部署：深入開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革問題調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)形式。加大產(chǎn)權(quán)制度改革工作力度，推動(dòng)尚未啟動(dòng)改革的?。▍^(qū)、市）有計(jì)劃地開展試點(diǎn)；已經(jīng)開展試點(diǎn)的地方，進(jìn)一步深化改革，建立健全各項(xiàng)制度，形成激勵(lì)約束有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代管理體制和運(yùn)行機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的地方將招標(biāo)投標(biāo)和公開競(jìng)價(jià)機(jī)制引入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、集體“三資”服務(wù)中心為依托，構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。近年來，與發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的部分制度文件也相繼出臺(tái)，如《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》（農(nóng)辦經(jīng)〔2008〕1號(hào)）、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕4號(hào)）、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕11號(hào)）、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2011〕13號(hào)）等。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法方面做了不懈努力。據(jù)從網(wǎng)上了解到的情況，“十二五”期間，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面有幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是開展立法研究，制定、出臺(tái)《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》，時(shí)機(jī)成熟時(shí)升格為《國務(wù)院農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織管理?xiàng)l例》。二是界定經(jīng)濟(jì)組織成員資格，為明晰權(quán)屬奠定基礎(chǔ)。三是推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)活力。四是完善集體資產(chǎn)制度建設(shè)，為保值增值創(chuàng)造條件。五是推動(dòng)各項(xiàng)扶持政策出臺(tái)，為持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。六是強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)，為指導(dǎo)調(diào)控提供支撐。從當(dāng)前全國情況看，雖然浙江、湖北一些省份起步較早，但目前已經(jīng)處于一個(gè)推廣經(jīng)驗(yàn)的初級(jí)階段，很多地區(qū)的做法已經(jīng)不是自發(fā)行為，已成為一種必然趨勢(shì)。

5.如何健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織

發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，既要練“外功”，即重點(diǎn)抓政策、資金和人才支持，更重要的是練“內(nèi)功”，即健全集體經(jīng)濟(jì)組織，完善內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，不是走歷史“老路”，也不是“回頭看”，而是適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立現(xiàn)代運(yùn)營制度的必然要求。可以說，當(dāng)前，只要提出發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織就不是建與不建的問題，而是不得不建的問題。原因有三：一是從理論上講，這個(gè)問題繞不開、躲不過；二是從實(shí)踐上講，如不解決這個(gè)問題，操作過程中會(huì)有很大風(fēng)險(xiǎn)；三是從操作層面講，不解決這個(gè)問題，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)老大難問題很難得到有效破解，因?yàn)榇寮?jí)集體經(jīng)濟(jì)不是政策和資金解決的問題，需要從農(nóng)村基層組織和治理結(jié)構(gòu)的角度來看待這個(gè)問題。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：“抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會(huì)組織依照法律法規(guī)和章程開展工作?！彼裕覀冋J(rèn)為應(yīng)將這項(xiàng)工作作為發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容來抓，重點(diǎn)推動(dòng)健全新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，并以此為抓手，逐步或在符合條件的村建立和完善以基層黨組織為核心，村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)相存并立、各司其職、有序運(yùn)行的農(nóng)村基層管理體系。一是間接建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。繼續(xù)由村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，通過由村級(jí)組織直接領(lǐng)辦創(chuàng)辦合作社或公司等形式，大力推行合作制、股份制，特別是股份合作制經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)。二是直接建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于符合條件的村，通過明晰產(chǎn)權(quán)、專門設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織、明確成員資格邊界、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，并開展依法選舉等程序進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開。