[摘要] 本文對發(fā)達國家首都城市人口發(fā)展歷程、面臨問題以及解決經驗進行了梳理，得到城市人口膨脹是工業(yè)化、城市化“雙輪驅動”下的必然結果和必經階段、城市管理體制機制上的改革創(chuàng)新可以較大緩解城市人口問題壓力等啟示，為首都北京的城市人口發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：發(fā)達國家 首都人口問題 國際比較

中圖分類號：C812 文獻標識碼： A 文章編號：1006-5954（2013）09-68-04

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的縱深發(fā)展，我國的產業(yè)結構布局不斷調整，城市化進程加快，也由此帶來了人口流動的高度活躍，城市人口問題日益凸顯。本文以倫敦、紐約、東京等發(fā)達國家的中心城市為研究對象，重點探索這些城市在人口發(fā)展過程中面臨的歷史問題及應對經驗，以提出認識和解決首都北京人口問題的基本思路。

一、 發(fā)達國家大都市人口發(fā)展的歷史演變與面臨的問題

發(fā)達國家的人口城市化始于18世紀中葉的產業(yè)革命，并且在二戰(zhàn)后加速發(fā)展。在20世紀的后半葉，北美和歐洲發(fā)達國家的城市化過程先后經歷了人口城市化、郊區(qū)化、逆城市化和再城市化這四個階段，并在工業(yè)化的影響下呈現(xiàn)出“S型”的發(fā)展曲線。隨著人口城市化的發(fā)展，發(fā)達國家的大城市人口問題逐漸成為政府關注的重要議題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）城市人口膨脹問題

在20世紀70年代以后，發(fā)達國家城市人口增長速度再次超過非城市人口增長速度，大城市人口呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，確立了大城市在人口城市化中的主導地位。

在英國首都倫敦，城市人口經歷了“緩慢增長——激增——穩(wěn)步增長”的發(fā)展階段。早在1500年，倫敦城市人口低于5萬人，1600年和1700年人口數(shù)分別為20萬人和70萬人，在這兩個世紀中，倫敦人口增長相對緩慢；從18世紀中期到19世紀中期，倫敦經歷了人口的快速增長，由1750年的75萬人激增到1850年的275萬人；在19世紀中期到20世紀初，人口增長仍保持較快速度。據(jù)統(tǒng)計，1900年倫敦人口達到600萬人；20世紀初到40年代，倫敦人口增長態(tài)勢緩慢，截止到1939年，倫敦人口數(shù)為861.7萬人；在此后的一段時間內，人口數(shù)略有縮減，1950年為860萬人，1970年為753萬人，1980年為685.1萬人，但1990年以后逐步復蘇，2000年回升到737.5萬人，2010年達到795萬人。2005年，內倫敦依然是人口最稠密的區(qū)域，內外倫敦的人口密度分別為9351人/平方公里和3618人/平方公里。

紐約市是美國最大的城市，主要由曼哈頓區(qū)、皇后區(qū)、布魯克林區(qū)、布朗克斯區(qū)和斯塔滕島區(qū)組成，該城市的人口規(guī)模演變主要是以曼哈頓區(qū)為中心，呈扇形擴散。1790年，紐約人口僅有3.3萬人，人口增長緩慢；在19世紀20年代之后，交通條件的改善使得大量移民涌入，1820年人口增至12.4萬人；19世紀30年代到90年代，美國基本完成第一次產業(yè)革命，城市化進程加快，經過60年的發(fā)展，紐約市人口規(guī)模達到150萬人；此后至20世紀50年代，人口規(guī)模迅速膨脹，人口總量達到640萬人；20世紀70年代之后，由于受環(huán)境、交通等因素的影響，人口增速開始下降，到1980年為707萬人，出現(xiàn)城市空心化；之后，紐約市人口增速逐步回升，2010年達到817.5萬人。從人口分布來看，紐約各分區(qū)人口規(guī)模和人口密度在空間上存在較大差異。相對而言，布朗克斯區(qū)是曼哈頓傳統(tǒng)的居住外延區(qū)，區(qū)域性商業(yè)服務和居住功能突出，其人口增長相對穩(wěn)定；皇后區(qū)成為新興的工業(yè)區(qū)和居住區(qū)，人口的聚集規(guī)模大，速度快。

日本東京市是從一個小漁鎮(zhèn)發(fā)展而來的，按照行政區(qū)劃，東京都由區(qū)部（23個）、市部（26個）、郡部（4個）和島部（9個）組成。明治維新以后，東京人口迅速增加。1880年，東京人口約為96萬人；到1940年，東京人口高達735.5萬人；此后由于“二戰(zhàn)”的原因，1945年的東京人口減至348.8萬人，人口大規(guī)模減少；戰(zhàn)后隨著日本經濟的恢復與發(fā)展，東京人口在1970年增加到1140萬人，在25年間增長近800萬人。此后，東京人口進一步增加，從1975年的1167.4萬人逐步增長到2009年的1298.9萬人，特別是以東京為中心，由神奈川、千葉、崎玉“一都三縣”構成的東京圈，雖僅占國土全部面積的3.6%，但人口數(shù)大約有3000萬人，占總人口的1/4。從人口密度來看，東京人口集聚呈現(xiàn)出“階梯狀”的快速空間擴展格局（見下圖）。

通過對倫敦、紐約、東京城市人口發(fā)展歷史階段的梳理，我們可以看出：在工業(yè)化和城市化的背景下，大量人口向城市聚集，造成了大城市的人口膨脹問題。城市人口膨脹一方面為工業(yè)發(fā)展帶來了充足的勞動力，但更為嚴重的是人口膨脹帶來了住房、交通、治安、就業(yè)、環(huán)境等一系列重大問題，這是每個發(fā)達國家大城市在發(fā)展過程中都要經歷的歷史階段，也是大城市發(fā)展必然要經歷的“陣痛”。

（二）城市移民問題

在城市發(fā)展的早期階段，發(fā)達國家農村剩余勞動力開始轉移到城市，并由此出現(xiàn)城市移民。據(jù)統(tǒng)計，1550～1599年倫敦的凈移民數(shù)為18.7萬人，年均3740人。1600～1649年凈移民數(shù)為30.3萬人，年均6060人；此外，為緩解低生育造成的人口老齡化和人口年齡結構不平衡問題，發(fā)達國家首都城市也采取了不同程度的移民措施。1911～1920年，紐約的入境移民人數(shù)達573.6萬，20世紀20年代為410萬人，1965年新的移民法案出臺之后，紐約移民數(shù)量又開始增長。發(fā)達國家大城市的移民在一定程度上滿足了城市發(fā)展對勞動力的需求，但也產生了一系列的移民問題，如因移民社會福利支出的增加導致債務加劇，因文化沖突釀成一些暴力事件等。在倫敦，城市騷亂與移民及宗教問題關系較為密切。由于地理位置的原因，英國接納了大量中東難民，但伊斯蘭文化相對封閉，難以與當?shù)匚幕诤稀Ｅc移民群體的“社會孤島化”相伴的是這些群體在總人口中比重的不斷上升。據(jù)統(tǒng)計，在2001～2009年間，英國人口中穆斯林人口的增長率比其他族群高出10%。這些外來移民缺少專業(yè)技能，只能從事簡單的體力勞動。由于文化原因，他們與來源地的“親切感”甚至高于居住地，這就成為社會裂痕的一大來源。紐約以海外移民為城市人口增長的來源，大量移民進入紐約市帶來了較高的犯罪率，同時移民人口劇增，給紐約市的住房、交通、醫(yī)療、基礎設施建設帶來了沉重負擔。

（三）城市貧困區(qū)問題

大部分發(fā)達國家城市化進程中農村勞動力的轉移方式，大都具有地域遷移先于職業(yè)轉換的特征。部分城市地區(qū)人口過度增長，城市不能為居民提供必要的就業(yè)機會和生活條件，從而造成嚴重的“城市病”，如貧民窟等問題。直到21世紀初，倫敦因為貧富差異呈現(xiàn)出的“雙城”局面依然存在，富人區(qū)居民外流，貧困區(qū)人口持續(xù)膨脹。東倫敦的哈姆列茨塔就屬于英國最貧窮地區(qū)之一。2011年英國人口普查數(shù)據(jù)顯示，在這里，人口急劇膨脹，增幅達26%，家庭數(shù)量增加了28%；更為甚者，紐約本身就是一個移民城市，加之城市化的快速發(fā)展，造成大量人口的聚集。在面對1929年經濟危機時，紐約住房問題受到嚴重的挑戰(zhàn)。當時在紐約有全美最大的貧民窟，并且?guī)缀跞渴呛谌?，在曼哈頓北部的哈萊姆地區(qū)，面積約10平方公里的區(qū)域內聚集著50萬黑人。在這里有一半以上的房屋是1911年前后建造的4～6層的樓房，其中11%是危房，23%嚴重破損，20%失修，美國最大的貧民窟就在此。紐約的貧民窟不僅帶來諸如環(huán)境、治安等社會問題，最為嚴重的是帶來了政治動蕩。

（四）城市環(huán)境問題

因工業(yè)化和人口發(fā)展帶來的環(huán)境問題也成為發(fā)達國家大城市的一大頑疾，尤其是大氣污染問題。從倫敦、紐約、東京三個城市的發(fā)展歷史來看，它們都經歷了嚴重的大氣污染，并且對民眾的生活產生了重大影響，成為城市生活的“公害”。倫敦素有“霧都”之稱，倫敦大氣污染的歷史可以追溯到工業(yè)革命之前，但大氣污染成為公害主要是在工業(yè)革命之后。1952年，在倫敦上空，工廠生產和居民燃煤取暖排出的大量廢氣積聚數(shù)日。據(jù)英國官方統(tǒng)計，在此次煙霧持續(xù)的時間段中喪生者達5000多人，在大霧過去之后的兩個月內有8000多人相繼死亡。由于受大氣污染的影響，1952年冬天，倫敦的日照時間每天平均才70分鐘；隨著工業(yè)迅速發(fā)展，20世紀50年代，美國出現(xiàn)以煤煙型為主體的空氣污染，到了60年代，石油污染迅速上升，光化學煙霧逐漸普遍化。在1966年紐約發(fā)生了兩起空氣污染事件，造成400多人死亡；二戰(zhàn)后，東京經濟進入高速增長期，隨著鋼鐵、汽車、電力等行業(yè)的推進，東京城市上空煙霧增多，空氣質量惡化，并發(fā)生多起光化學煙霧事件，嚴重影響了居民身體健康。

二、發(fā)達國家人口調控的主要措施

無論是人口的膨脹、移民、貧困區(qū)問題，還是城市的環(huán)境問題，都與人口的激增有著直接且必然的聯(lián)系。針對上述問題，發(fā)達國家采取了各種手段進行人口的調控和治理。

第一，以法律、稅收等手段作為成本杠桿，實現(xiàn)人口準入及分類管理。如法國巴黎在市區(qū)比郊區(qū)征收更多的“建筑用地稅”，巴黎還曾經規(guī)定流動人口要獲得居住權必須先繳納10年賦稅；韓國首爾通過對大型建筑物的建筑商征收“人口過密稅”，來緩解中心城區(qū)人口壓力；美國紐約州出臺了《1901年出租房屋法案》，該法律針對紐約市制定了比先前法案更為嚴格的強制條款，包括對電燈、衛(wèi)生、通風設備和使用期的要求，還有新住房及其維修標準以及對建造不合格的房屋進行定罪的規(guī)定；英國也運用法律規(guī)定了最低的人均居住面積，政府只需要通過控制房屋建筑總面積就能達到控制人口規(guī)模的目的。

第二，以城市總體規(guī)劃及市場機制為導向，疏解城市中心區(qū)人口壓力。首先，建設大都市圈，統(tǒng)籌規(guī)劃城市人口。例如，日本1954年頒布了以東京為核心的首都圈整備法，1960年明確對大都市圈做出界定，即中心城市為中央制定市，或者人口超過100萬且附近還有50萬人口以上的城市，外圍地區(qū)到中心城市的通勤量不得少于自身人口數(shù)的15%，并以此劃分為八大都市圈。其次，加強城市功能分區(qū)的規(guī)劃。例如，巴黎在郊區(qū)建設了汽車、航空、基礎化學、制藥等一系列新的工業(yè)區(qū)，在近郊建設了相對發(fā)達的金融、保險、商業(yè)性服務業(yè)和運輸業(yè)等，有效緩解了城市中心區(qū)的人口壓力。再次，建設新城和衛(wèi)星城，疏導城市中心區(qū)人口。例如，倫敦在20世紀70年代中期先后建立了33個新城，其中11個分散在倫敦外圍129公里的周長范圍內。最后，加強城市基礎設施建設，引導城市中心區(qū)教育、醫(yī)療、生活保障資源和基礎設施向城市發(fā)展新區(qū)轉移，吸引大量人口遷移。

第三，以“福利引導、責權統(tǒng)一”為動力，建立流動人口主動登記的工作機制。在美國，居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受各項優(yōu)惠政策。通過社會安全號所承載的個人稅收、福利、信用等信息，以及人口遷移流動的信息，以“福利引導、責權統(tǒng)一”為原則，引導流動人口主動接受管理。在日本，住民票是反映人口遷移和流動的重要依據(jù)。日本國民在哪里居住和工作由自己選擇，辦理完遷入手續(xù)后就享受遷入地的所有福利，并按照當?shù)氐南嚓P政策和數(shù)額交納保險和稅金等。在日本，保險、納稅以及福利都與現(xiàn)住地的地址相關。日本國民愿意將個人的遷移流動行為通知遷入地政府，從而享有遷入地的公共福利，為實現(xiàn)人口有序管理提供了便利。

第四，以公共住房建設為契機，發(fā)揮政府在解決貧民窟問題中的主導作用。發(fā)達國家首都在城市發(fā)展過程中都面臨不同程度的貧民窟問題，解決這一問題行之有效的手段就是發(fā)揮政府的作用。以英美為例，倫敦通過慈善建房和公租房建設這兩大手段解決貧民窟問題；20世紀30年代，紐約對貧民窟內部改造建設，統(tǒng)籌解決城市貧民窟問題。其核心都是以住房建設為中心，改善貧民窟居住條件，這也成為維護貧民窟內部穩(wěn)定的必要措施。

第五，以環(huán)境立法、清潔技術和民眾參與為一體，通過綜合配套措施來解決城市環(huán)境問題?！办F都”倫敦通過大氣污染立法解決空氣污染問題；紐約通過將清潔技術引入公共交通環(huán)節(jié)來減少車輛的廢氣排放，進而減緩空氣污染；東京則通過建立廣泛的公共參與機制，在全社會營造出環(huán)境保護的氛圍。

三、發(fā)達國家大都市人口發(fā)展軌跡的重要啟示

通過對發(fā)達國家首都城市在人口發(fā)展過程中面臨的問題與治理經驗的梳理，本文認為，首都北京的人口發(fā)展與管理能夠從中得到以下幾點啟示：

（一）城市人口膨脹是工業(yè)化、城市化“雙輪驅動”下的必然結果和必經階段

現(xiàn)行國家工業(yè)化和城市化的發(fā)展軌跡已經證明，城市化隨工業(yè)化的推進呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，遵循“S型”的發(fā)展曲線，而城市人口也將隨著城市化進程的推進不斷發(fā)展，即在工業(yè)化初期，工業(yè)化發(fā)展處于以勞動密集型為特征的輕工業(yè)化階段，吸納大量勞動力，城市化率以平緩上升的態(tài)勢向30%的水平發(fā)展；當城市人口超過30%，工業(yè)化進入到以資金、資源密集型為特征的重工業(yè)化和以技術密集型為特征的高度化階段，城市化進入加速階段，拉動農業(yè)人口向城市快速聚集，直至城市人口達到70%以后才逐步減緩；在工業(yè)化后期，城市化開始步入成熟階段，城市就業(yè)市場日趨飽和，城鄉(xiāng)間人口才能實現(xiàn)動態(tài)均衡。目前，我國人口城市化水平在50%左右，仍處于加速階段，因此，作為全國的首都，北京人口規(guī)模膨脹仍將持續(xù)一段時間，這是在全國快速、深度城市化進程中表現(xiàn)出的一個必然現(xiàn)象。對此，我們既要認識到當前首都人口膨脹問題有其出現(xiàn)的必然性和科學性，并且還在可控、可接受范圍之內，又要保持警惕，用發(fā)展的眼光來看待和預防潛在的城市人口問題。

（二）城市人口問題與社會經濟發(fā)展密切相關，需要在發(fā)展的理念下統(tǒng)籌解決

發(fā)達國家在人口問題方面的先行先試告訴我們，城市人口問題與經濟發(fā)展、社會管理、文化建設、社會文明程度聯(lián)系密切。因此，城市人口問題既是社會經濟發(fā)展的結果，反過來還是社會經濟發(fā)展的條件，因而也必須運用發(fā)展的眼光，在社會經濟發(fā)展中徹底解決。絕不應片面地把涉及城市人口發(fā)展及其相關的問題，與整個經濟社會未來的發(fā)展目標相割裂，甚至對立起來。城市人口問題需要在城市的發(fā)展中運用法律、產業(yè)、規(guī)劃、教育、市場等綜合手段統(tǒng)籌解決，尤其是要將城市整體的經濟、社會發(fā)展規(guī)劃與城市人口問題結合起來。

（三）城市管理體制機制上的改革創(chuàng)新可以極大緩解城市人口問題壓力

發(fā)達國家解決首都的人口問題重點借助了體制機制上的改革創(chuàng)新，主要涉及人口管理體制、財稅體制、社會融合政策、市場機制建設、土地流轉機制、政策協(xié)調機制、文化建設等方面的制度創(chuàng)新，從城市人口問題產生的根源上入手，逐步解決人口問題。作為我國的首都，北京自然有義務、有能力，也有信心在若干制度創(chuàng)新中先行先試，要將城市人口問題納入到社會管理的視野中，通過社會管理機制的創(chuàng)新加以解決。只有在改革創(chuàng)新中探索解決城市人口問題之道，才能實現(xiàn)經濟、社會、人口的協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（四）城市人口及其相關問題的解決既要汲取經驗，更要避免重復犯錯

發(fā)達國家首都城市解決人口及其相關問題的經驗固然值得我們借鑒，但我們更要注意如何在發(fā)展過程中避免完全復制發(fā)達國家的老路，以免犯錯。首都北京在當前發(fā)展階段面臨著“城中村”以及流動人口聚居區(qū)的改造和建設問題，我們可以借鑒相關經驗，以政府為主導，加快公租房和廉租房等住房制度建設，以營造良好的居住環(huán)境，維護社會秩序穩(wěn)定；此外，首都北京開始出現(xiàn)“霧霾”天氣，有關部門可以通過法律、清潔技術以及民眾參與等綜合措施來避免發(fā)達國家曾經出現(xiàn)的重大傷亡及損失，切實解決這一關乎百姓健康和人民福祉的重大問題。歸根結底，我們要在城市化和工業(yè)化過程中，避免“先污染，后治理”的重復錯誤，真正將經濟、社會與人的全面發(fā)展協(xié)調起來。

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編輯：覃智勇/ 郵箱：qzy@bjstats.gov.cn