基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的重要物質(zhì)條件，更是提高城鄉(xiāng)人民物質(zhì)文化生活水平的基本保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還能折射出一個城市投資環(huán)境的完善程度。作為在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的全國先行者，北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場化改革也穩(wěn)扎穩(wěn)打。從首都機(jī)場高速公路的投建和運(yùn)營，到北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠項(xiàng)目以新的方式建設(shè)啟動；從制定《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，到《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》正式出臺，北京市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面一直致力于嘗試新的投融資方式，堅(jiān)定地走出了一條改革創(chuàng)新之路。到目前為止，北京市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化改革已經(jīng)覆蓋到水務(wù)、垃圾處理、公共交通和燃?xì)庑袠I(yè)等多個領(lǐng)域。

基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長19.4%

由于國情有別，國際上關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念并沒有統(tǒng)一的定義，但其特點(diǎn)具有一致性，即服務(wù)公共性、運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)性、發(fā)展規(guī)劃性、建設(shè)漸進(jìn)性、效率同步性、價格控制性和資金回收間接性等。本文所提及的城市基礎(chǔ)設(shè)施主要指以物質(zhì)形態(tài)為特征的城市基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，具體包括城市能源系統(tǒng)、水源給排水系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)等城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。

基礎(chǔ)設(shè)施按照產(chǎn)品是否能夠進(jìn)入市場并以盈利為目的、以市場交換為方式獲得投資回報，分為可收費(fèi)性基礎(chǔ)設(shè)施和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，具體分類見下表。

追溯北京市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)歷程可以看出，新中國成立以來，北京市先后制定了四次城市建設(shè)總體規(guī)劃，隨之，北京市的基礎(chǔ)設(shè)施投資總量保持上升趨勢，占全社會投資比重有所提升。特別是改革開放以來，基礎(chǔ)設(shè)施的重要作用逐步得到人們的重視，各級政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、投資與建設(shè)力度，從1979年到2012年，全市累計用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資達(dá)到13633.9億元，年均增長19.4%，占全部投資的比重為25.4%，2006年城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一度達(dá)到了27.7%?；A(chǔ)設(shè)施的高投入，帶動了社會的快速發(fā)展，比如北京市城市供水、治污能力持續(xù)增強(qiáng)，天然氣事業(yè)突飛猛進(jìn)、集中供熱事業(yè)快速發(fā)展，城市交通建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)衛(wèi)水平逐步提高。

新增需求與現(xiàn)實(shí)差距令壓力倍增

作為城市發(fā)展與運(yùn)行中不可或缺的微循環(huán)系統(tǒng)，基礎(chǔ)設(shè)施所起到的作用不可小覷，它既關(guān)系外在形象，又關(guān)系內(nèi)在發(fā)展。新時期北京市對基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力也提出了新的要求，《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出：到2015年全市基本建成系統(tǒng)完善、安全高效、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域統(tǒng)籌的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

《北京市“十二五”時期重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》對上述目標(biāo)進(jìn)行了具體分解：一是能力建設(shè)要實(shí)現(xiàn)新跨越。如民航客運(yùn)吞吐能力達(dá)到1.2億人次/年；基本建成公路網(wǎng)，總里程超過1100公里；實(shí)現(xiàn)城市軌道交通成網(wǎng)運(yùn)行，運(yùn)營總里程達(dá)到660公里。二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化要取得新進(jìn)展。如中心城公共交通承擔(dān)全日出行比例力爭達(dá)到50%，其中城市軌道交通占公共出行比重力爭達(dá)到50%；水源配置更加優(yōu)化，再生水利用率達(dá)到75%；優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，新能源和可再生能源消費(fèi)比重達(dá)到6%左右。三是質(zhì)量效益要躍上新臺階。如萬元GDP水耗、能耗分別比2010年降低15%、16%以上；城市污水基本實(shí)現(xiàn)全處理，全市污水處理率達(dá)90%。四是服務(wù)水平要取得新突破。如四環(huán)以內(nèi)平均步行1公里即可到達(dá)地鐵站點(diǎn)，中心城內(nèi)80%的居住區(qū)居民出行500米即可到達(dá)公共綠地；10兆無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋全部平原城鄉(xiāng)和大部分山區(qū)。

一方面是城市規(guī)劃建設(shè)藍(lán)圖中對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的更高要求，另一方面是城市化進(jìn)程不斷加快、人口規(guī)模不斷擴(kuò)張對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的更多需求。新增需求與現(xiàn)實(shí)差距對北京市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了巨大的資金需求壓力。從最新數(shù)據(jù)來看，2013年上半年北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資增速持續(xù)回落，全市完成基礎(chǔ)設(shè)施投資757.1億元，比上年同期增長6.2%，增速比5月回落1.9個百分點(diǎn)，比1季度回落10.7個百分點(diǎn)；低于全社會固定資產(chǎn)投資7.4%的增速，也遠(yuǎn)低于去年同期35%的增速水平。

拓寬融資模式激活建設(shè)市場

如何在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上既要花錢，還要會花錢？面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域在新時期出現(xiàn)的與日俱增的壓力，拓寬融資模式、改善融資環(huán)境已成為政府亟待思考的問題，但由于基礎(chǔ)設(shè)施事關(guān)國計民生，社會影響面較大，政府對非國有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然存在一些顧慮。

目前，北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金來源大部分還是財政收入，由政府通過一次性投入足額建設(shè)資金完成項(xiàng)目建設(shè)，特別是非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仍主要采取這種模式。這種財政融資渠道在項(xiàng)目投資規(guī)模小、財政收入穩(wěn)定的情況下可以使用。但是，當(dāng)政府財政收入減少、支出范圍加大之時，財政融資渠道將面臨嚴(yán)重的資金問題，甚至影響項(xiàng)目建設(shè)。因此筆者建議北京市應(yīng)繼續(xù)按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的方針，建立多元化多渠道投資保障體系，保障資金供給能力。從目前實(shí)際建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)行情況來看，筆者認(rèn)為以下方面需要特別關(guān)注。

從種類上來看，北京市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的融資模式絕對不少，但就適應(yīng)性而言，融資模式仍相對匱乏，比如非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因其盈利較低或無盈利，很難吸引社會資金?？傮w來看，民間投資等社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的比重仍然較低。

從特許經(jīng)營協(xié)議上來看，定價機(jī)制不夠健全，缺少監(jiān)管。定價過低將直接損害投資者利益，不僅不利于吸引非國有資本，最終還可能因投資失敗而使參與者遭受損失；定價過高則意味著政府風(fēng)險和守信成本的提高。在目前普遍采用的預(yù)測成本加給定投資回報率的定價方式下，價格的水平主要由成本與投資回報率兩方面因素決定。就成本而言，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)，政府預(yù)測成本的計算往往不夠科學(xué)合理，容易造成價格失真。

從調(diào)價機(jī)制上來看，存在不利限制，且審核時間較長。如高安屯醫(yī)療廢物處理項(xiàng)目在簽訂協(xié)議時價格定得比較低，經(jīng)營期內(nèi)由于原材料價格上漲引起了成本上升，但因調(diào)價機(jī)制存在限制，導(dǎo)致投資者利益受損，項(xiàng)目進(jìn)展受阻。

從政府實(shí)現(xiàn)承諾上來看，一旦政府承諾不能兌現(xiàn)將導(dǎo)致項(xiàng)目受阻?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項(xiàng)目都是長期的大型工程，動輒二三十年。政府規(guī)劃一旦改變，必然對特許經(jīng)營項(xiàng)目造成影響。如北京第十水廠BOT項(xiàng)目，因?yàn)槭锥紮C(jī)場擴(kuò)建占用第十水廠管線路由，致使水廠必須重新規(guī)劃管線路由，重新選線、重新審批都占用了很多時間，也造成了相關(guān)項(xiàng)目的延期。

綜上所述，為投資經(jīng)營者營造公平競爭的市場環(huán)境，明確政府與投資者之間的風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同樣適用。只有創(chuàng)新投融資模式，方能打通城市微循環(huán)。

（作者單位：北京市統(tǒng)計局）

編輯：王許松 / 郵箱：wxs@bjstats.gov.cn