摘 要：中國農(nóng)民用水戶協(xié)會已發(fā)展為中國重要的農(nóng)民自治組織之一，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、環(huán)境保護等農(nóng)村公共事務(wù)管理中發(fā)揮了積極作用，與政府管理相輔相成，起到拾遺補缺的作用。用法經(jīng)濟學的理論分析了中國用水戶協(xié)會運行中的法律問題，結(jié)合中國農(nóng)村實際，提出了明確用水戶協(xié)會的法律屬性，完善相關(guān)立法、協(xié)會章程、轉(zhuǎn)讓供水協(xié)議、監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民用水戶協(xié)會；法律框架；完善

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0275-03

農(nóng)民用水戶協(xié)會是灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，自愿成立、自主管理的用水合作組織。通過參與式的灌溉模式由農(nóng)民合作承擔直接受益的農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理和維護。

一、中國農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展概況

20世紀90年代，湖北省漳河三干渠向WBG貸款維修渠道，WBG以三干渠成立農(nóng)民用水戶協(xié)會作為放貸條件，漳河三干渠灌區(qū)因此成立農(nóng)民用水戶協(xié)會。用水戶協(xié)會作為中國的一個新鮮事物，卻早已在世界不少地區(qū)得以推廣，對有效促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會民主具有積極作用，這已為國內(nèi)外的成功經(jīng)驗所證明：阿根廷的Mendoza省在成立WUA后，帶來的經(jīng)濟效益是成立前的2.1倍；日本的WUA在給農(nóng)民帶來更多經(jīng)濟效益的同時，協(xié)調(diào)農(nóng)戶用水糾紛、增強組織透明度，帶來良好的社會效應(yīng)。中國甘肅省白銀市東坪電灌站灌區(qū)，2000年成立用水協(xié)會后，發(fā)動受益農(nóng)民投勞集資，維修、改造破舊泵站和老化渠道，工程完好率由改造前的50%提高到78%，能源單耗下降5%，渠系水利用系數(shù)提高了12%，灌區(qū)固定資產(chǎn)由46.3萬元提高到240萬元，徹底扭轉(zhuǎn)了灌區(qū)負債運行的局面。內(nèi)蒙古河套灌區(qū)一干灌域的和耗村成立協(xié)會后，人均從種植業(yè)增收500元，而水費從過去的畝均62.38元下降到45元。

中國近年來推行免除農(nóng)業(yè)稅、直接補貼等惠農(nóng)政策，同時推動農(nóng)村政治體制改革，基層行政組織逐步退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營與共同生產(chǎn)事務(wù)，水管部門因此推動大中小型灌區(qū)的農(nóng)民合作管水；水利部從2003年起開始在全國范圍內(nèi)推廣用水戶協(xié)會，據(jù)估計，中國目前有近30個省、80多個灌區(qū)成立了2萬個左右用水戶協(xié)會，參與的農(nóng)村人口有6 000多萬；以福建省為例，至2010年底，全省累計成立農(nóng)村用水合作組織3 128個，管理小型水利設(shè)施10 000多處。隨著農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展壯大，逐步理順了農(nóng)田水利的管理機制、供水機制和投入機制。

二、中國農(nóng)民用水戶協(xié)會運行的法經(jīng)濟學分析

中國用水戶協(xié)會成立至今，取得明顯的收效：農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán)更加明晰，農(nóng)民合作自治的意識和水平得到提高，促進了水費收繳透明化，用水糾紛減少等。然而在運行中也遇到了一些困難和問題：水費和工程費難以收繳，工程不配套、老化破損，農(nóng)民合作意愿不高，同時也缺乏自治管理的技能等，全國用水戶協(xié)會因此有一半運行不良。究其原因，協(xié)會的成立、運行中的各類法律法規(guī)、合同、協(xié)會內(nèi)部管理的效率低下，很大程度上影響了協(xié)會運行。

1.立法供給不足。中國的用水戶協(xié)會依照《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)[2005]1號）、《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發(fā)[2002]429號）、《水利部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》（水農(nóng)[2005]02號）等政策文件的規(guī)定，在水主管部門批準后，依照《中華人民共和國行政許可法》、《社團登記管理條例》，經(jīng)由民政部門登記成立。相比國外由綜合性的“水法”、用水戶協(xié)會法律法規(guī)對用水戶協(xié)會的法律地位、權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定的立法模式，中國以政策性文件形式頒布的規(guī)范性法律文件的法律效力明顯較低，且缺乏可操作性的法律條款，法律供給明顯不足。

2.灌排水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)激勵?！爱斀?jīng)濟學家思考法律時，他們的目標之一就是把權(quán)力分配到那些最看重它的人手中。”通過產(chǎn)權(quán)的安排獲得資源的最佳配置。灌排機構(gòu)通過承包合同、租賃合同、轉(zhuǎn)讓合同等形式，將灌排設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)轉(zhuǎn)移給協(xié)會，讓用水戶享有水利灌溉設(shè)施和工程的收益權(quán)索取和控制；實踐中，不少協(xié)會將每道支渠都劃段承包給會員，用水結(jié)束后，會員自覺對自家地段的溝渠清理、維修，興修渠道的積極性也比較高；但是其激勵的效果也因地域和設(shè)施狀況存在較大的差異。

3.協(xié)會章程的經(jīng)濟學分析：博弈論的視角。實踐中，對違約（規(guī)）農(nóng)戶懲罰不敢懲罰，即懲罰的可能性低，“搭便車”的農(nóng)戶越來越多是眾多協(xié)會遭遇困境的主要原因，在博弈論分析框架下，如果規(guī)章并沒有被遵守、履行，即意味著現(xiàn)實中人們的策略選擇無法達到規(guī)章所期待的“均衡狀態(tài)”； 實際上，協(xié)會和用水戶的策略需要不斷博弈直至達到“納什均衡”狀態(tài)，只有在這個狀態(tài)下，雙方才會滿足于現(xiàn)狀（因為如果背離規(guī)章，行為人的收益會減少），規(guī)章才會趨于穩(wěn)定，協(xié)會才能良性運行。（1）會員的行為選擇。假設(shè)農(nóng)戶是理性的經(jīng)濟人，計算了預(yù)期的違規(guī)成本（即懲罰的風險和力度的乘積）與可能獲得的收益之后才決定“搭便車”或其他違約行為，因此，假設(shè)懲罰力度（滯納金、罰款、停水等）保持不變、懲罰的可能性增加5%，預(yù)期的違歸成本提高，用水戶則會重新選擇行為。（2）執(zhí)委會成員的行為選擇。執(zhí)委會成員的責任心和工作能力對協(xié)會運行有重要影響，在章程中對執(zhí)委會成員的激勵和約束將對其工作效率產(chǎn)生積極影響。

4.合同的訂立和履行：交易成本的視角。用水戶協(xié)會與灌排供水機構(gòu)簽訂的轉(zhuǎn)讓（承包、租賃）和供水協(xié)議是協(xié)會運行中最重要的合同，產(chǎn)權(quán)的激勵效用也通過這一合同予以確認和保障。由于水行政主管部門的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)管、協(xié)會法人成為一個“中心簽約人”、甚至供水機構(gòu)的壟斷性，都使得合同的搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監(jiān)督交易進行的成本、違約成本（較成立協(xié)會前）減少了，當然這一壟斷性的格式合同可能造成其他的外部不經(jīng)濟性。

5.監(jiān)管與救濟：外部性的視角。（1）協(xié)會運行過程中產(chǎn)生的各類外部性。外部性是經(jīng)濟行為對外部的影響，如用水戶合作提供水利公共產(chǎn)品、供水機構(gòu)的格式合同、產(chǎn)權(quán)明晰、水費收繳透明度、水費定價合理等行為產(chǎn)生的政府的財政和管理負擔減輕、用水戶自治和管理水利設(shè)施的能力提高、節(jié)約了供水合同起草訂立的成本、用水戶積極養(yǎng)護水渠、用水戶經(jīng)濟負擔減輕等正外部性；供水機構(gòu)的壟斷性、缺乏對用水戶協(xié)會工作人員的激勵和約束、個別用水戶拖延水費和工程費、對違約（規(guī)）用水戶懲罰不力等行為造成其他用水戶損失和運行成本增加的負外部性。（2）外部性的糾正和解決。傳統(tǒng)法學認為，通過政府干預(yù)，如行政監(jiān)管或提供財政扶持和補貼，是有效的糾正方式，實際上，政府的扶持和補貼、行政監(jiān)管調(diào)解在實踐中發(fā)揮了重要作用；然而不少經(jīng)濟學實證研究表明，政府干預(yù)并非解決外部性的唯一有效辦法，根據(jù)科斯的思路，當交易費用足夠低時，不妨可通過平等主體之間的談判予以解決，予協(xié)會意思自治的空間；當交易費用比較高，外部性不能通過談判解決時，可以采取行政干預(yù)和司法救濟的手段。

三、中國用水戶協(xié)會相關(guān)法律機制的完善

1.用水戶協(xié)會立法的完善。借鑒吉爾吉斯斯坦《用水戶協(xié)會法》、墨西哥的國家水法和尼泊爾的水資源法中對用水戶協(xié)會的規(guī)定，中國可在水資源基本法或單行條例應(yīng)對用水戶協(xié)會作出相應(yīng)的規(guī)定，明確：用水戶協(xié)會，是受政府委托、提供公共物品的組織水利機構(gòu)和灌溉單位通過簽訂合同等方式將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給用水戶，用水戶協(xié)會通過民政部門的登記而獲取合法的法人地位；各用水戶協(xié)會通過平等競爭獲取政府、其他途徑的援助。

2.用水戶協(xié)會章程。實踐中，農(nóng)戶小規(guī)模的合作以節(jié)約成本、提高效率的現(xiàn)象很普遍，如幾戶聯(lián)合從山澗取水并鋪設(shè)灌溉和飲用水管道、修整一段水渠、打井、修建水塘蓄水等局部收益性強的基礎(chǔ)設(shè)施；在這些合作和管制成本相對較高的地區(qū)成立用水戶協(xié)會則會造成社會成本和私人成本的增加，水主管部門應(yīng)作出調(diào)查分析后方能著手組織協(xié)會的成立。協(xié)會成立后，章程不應(yīng)完全依照格式化的模式制定，而需根據(jù)實際作出規(guī)范。章程的制定與實施應(yīng)從以下方面加以完善：（1）促進協(xié)會參與人的合作，途徑包括：增強提供信息的透明度，平衡參與人在博弈中的討價還價地位。強調(diào)協(xié)會的自治性，完善“一事一議”制度，并結(jié)合實際對協(xié)商議事機制做出更為靈活的規(guī)定，征求意見落實到戶，農(nóng)戶的需求和意愿應(yīng)得到合理的關(guān)注；減少飲用水供水合同中的格式化條款，增加可商議的條款；賬目公開、信息披露，會員享有查看財務(wù)狀況、提出質(zhì)疑的權(quán)利；會員的獎懲應(yīng)由執(zhí)委會作出決定，公示一定期限并通報全體會員，沒有異議后才付諸執(zhí)行。（2）減少參與人的交易成本，完善章程的激勵與約束機制的設(shè)計，有效影響會員的行為選擇。包括：水費根據(jù)實際水量、核定水費收取，無力安裝量水設(shè)備的按畝收費，會員享有比非會員更低的水價；工程相關(guān)費用可由村集體和用水需求量大的養(yǎng)殖大戶繳納部分，剩余的由農(nóng)戶分攤；多樣化的融資途徑安排；水費和工程費用的收繳由專人負責，并支付抽成式的報酬或給予獎金，對水管員的聘用條件、職責、酬勞結(jié)合本協(xié)會實際作出詳細的規(guī)定；支付執(zhí)委會成員報酬，制定詳細的考評制度，并在執(zhí)委會中增設(shè)監(jiān)察員，水利部門可增設(shè)“用水戶協(xié)會工作人員專項獎勵基金”，在一定程度上緩解協(xié)會的經(jīng)濟壓力；有效執(zhí)行對違規(guī)會員和執(zhí)委會人員的懲罰，包括停水、限制供水、罰款、滯納金等，以實現(xiàn)對違規(guī)等機會主義行為的控制和威懾；增設(shè)仲裁人以減少救濟的成本，一般應(yīng)由當?shù)鼗鶎铀痉ㄋ墓ぷ魅藛T擔任。

3.用水戶協(xié)會與灌排機構(gòu)的轉(zhuǎn)讓（承包、租賃）協(xié)議和供水協(xié)議。用水戶與政府之間保持組織上的獨立，明確雙方的責任，平等協(xié)作的關(guān)系，則二者的合作有效率。在實踐中，農(nóng)民用水戶協(xié)會與灌區(qū)管理單位，在水利工程設(shè)施的建設(shè)與管理中，是基于政府與非政府組織的“項目委托合同”而產(chǎn)生的供水合同法律關(guān)系，水利和灌溉部門通過協(xié)議明確相關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)、將特定的水利設(shè)施及灌溉系統(tǒng)的運行和維護管理責任、水費的征收和匯款責任移交給用水戶協(xié)會，合同內(nèi)容應(yīng)注重與協(xié)會和農(nóng)戶的協(xié)商談判，格式合同中的可變條款應(yīng)靈活、適合實際，需要完善的內(nèi)容包括：（1）相關(guān)的機械設(shè)備，可以一并轉(zhuǎn)讓，或額外租賃給用水戶協(xié)會。（2）水利灌溉部門對用水戶協(xié)會的代表進行業(yè)務(wù)培訓、技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查以及短期共同管理的約定；用水戶協(xié)會可聘請灌排供水機構(gòu)的工作人員作為執(zhí)委會顧問，負責供水協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)和意見反饋，薪酬由灌排機構(gòu)和協(xié)會共同承擔。（3）水利灌溉機構(gòu)的義務(wù)應(yīng)包括：移交相關(guān)設(shè)施系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、編制運行和維護計劃等；在規(guī)定時間內(nèi)向用水戶協(xié)會供水，保障供水的質(zhì)量；在缺水或其他緊急時期，滿足生活用水和其他優(yōu)先（下轉(zhuǎn)278頁）（上接276頁）用水后，灌溉機構(gòu)有權(quán)決定將剩余的用水分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的農(nóng)作物。（4）用水戶的義務(wù)包括：對給排水系統(tǒng)運行和維護；計量接收來水，依照標準公平、及時地向會員和非會員分配水量；按水利灌溉機構(gòu)的標準征收水費計算標準和辦法、向灌排機構(gòu)上交水費的日期；灌排機構(gòu)向用水戶協(xié)會支付委托代理費或貼息；設(shè)立運行和維護基金，對協(xié)會的灌溉設(shè)施、排水設(shè)施、斗渠、農(nóng)渠、毛渠以及相關(guān)機械等設(shè)施進行有效的養(yǎng)護和維修，維護工作包括清淤、除草、恢復(fù)堤岸的土方工程等，以及建筑物和道路的維修養(yǎng)護。（5）根據(jù)實際情況，可以對協(xié)會的執(zhí)委會相關(guān)成員一定的報酬、補償或獎勵。（6）合同變更和解除、合同責任的約定。對于拒不繳納水費和其他分攤費用的用水戶，可要求其繳納費用和滯納金，拒不履行的有權(quán)停止供水；用水戶協(xié)會延期上繳水費的，應(yīng)繳納滯納金或利息等，協(xié)會在約定期限內(nèi)或延長的期限內(nèi)未上繳水費的，灌溉機構(gòu)有權(quán)暫停供水用水戶協(xié)會對系統(tǒng)運行和維護不當，導(dǎo)致供水和其他困難的，灌溉機構(gòu)可幫助其維修（費用由用水戶協(xié)會承擔），協(xié)會不配合或拒絕繳納維修費用的，有權(quán)停止供水；灌排機構(gòu)違反上述義務(wù)時，用水戶協(xié)會應(yīng)要求灌排機構(gòu)繼續(xù)、按約履行，如不繼續(xù)履行則有權(quán)終止協(xié)議變更供水單位，要求灌排機構(gòu)承擔賠償責任。

4.監(jiān)管和救濟。水利和民政主管部門對灌溉供水單位、協(xié)會運行的監(jiān)督、考評，尤其是協(xié)會財務(wù)狀況和工程項目。協(xié)會運行中出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)戶和協(xié)會除協(xié)商談判等私力救濟外，還可尋求行政救濟和司法救濟，協(xié)會、灌溉單位、監(jiān)管單位及其工作人員侵害用水戶利益的，應(yīng)承擔法律責任。

四、結(jié)語

中國農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會經(jīng)濟和生活模式，一定程度上制約了用水戶協(xié)會的發(fā)展；因此，發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會應(yīng)注重質(zhì)的提高，而非量的增長，應(yīng)當更多地通過所有權(quán)、契約機制的構(gòu)建和完善，走出人情社會的困境。伴隨著中國對農(nóng)村經(jīng)濟和民主改革的深入，用水戶協(xié)會也將擁有廣闊的發(fā)展前景。

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