摘 要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展，可是各種自然災(zāi)害的發(fā)生卻層出不窮，加強(qiáng)災(zāi)害管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。概括災(zāi)害管理的含義、性質(zhì)與特征，介紹災(zāi)害管理的一般方法，指出中國(guó)災(zāi)害管理正在經(jīng)歷由人治到法治的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害管理；協(xié)同管理；法治管理

中圖分類(lèi)號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0259-02

一、災(zāi)害管理的含義

災(zāi)害管理主要研究如何在災(zāi)害發(fā)生前極短的時(shí)間內(nèi)做好準(zhǔn)備，并在災(zāi)害發(fā)生后盡快提供災(zāi)害救援 [1] 。（1）災(zāi)害管理是以自然災(zāi)害為主要對(duì)象的管理。主要研究在自然災(zāi)害的形成條件和發(fā)生發(fā)展過(guò)程與機(jī)理認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行災(zāi)害預(yù)警和預(yù)測(cè)，以減輕災(zāi)害損失為直接目的的管理活動(dòng)，是事后管理與事前管理的結(jié)合。（2）災(zāi)害管理就是事故的管理?；跒?zāi)害是突然發(fā)生的，是不可抗力造成的意外事件，災(zāi)害管理就是事故的管理，其主要是以對(duì)突發(fā)性災(zāi)害事故的快速反應(yīng)為主要特征，以減輕災(zāi)害所造成的人身傷害與財(cái)產(chǎn)損失為主要目的，主要是事后管理 [2]。（3）特定承災(zāi)體的綜合管理。這種管理是以特定大型工程建設(shè)項(xiàng)目或特定區(qū)域?yàn)橹黧w，對(duì)特定災(zāi)害的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行管理。是事務(wù)管理與過(guò)程管理，事前預(yù)測(cè)與事中事后管理的綜合運(yùn)用。（4）災(zāi)害管理主要是指災(zāi)害的應(yīng)急管理。建立強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，對(duì)分部門(mén)的、分災(zāi)種的社會(huì)應(yīng)急資源進(jìn)行整合管理。

二、災(zāi)害管理的性質(zhì)與特征

災(zāi)害是一種自然力作用或人類(lèi)活動(dòng)引起的不幸事件或過(guò)程。它危害人類(lèi)的生命財(cái)產(chǎn)安全，破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)人類(lèi)環(huán)境及其安全構(gòu)成威脅。自然災(zāi)害種類(lèi)繁多，除地震外，還有滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降與塌陷、地裂、海嘯、水災(zāi)、風(fēng)、電、旱災(zāi)以及近期在全國(guó)范圍內(nèi)頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣，它們的空間與地域活動(dòng)的范圍特征變化多端。

1.災(zāi)害管理依賴(lài)復(fù)雜的信息系統(tǒng)。自然氣候生態(tài)、地球物理運(yùn)動(dòng)、危險(xiǎn)區(qū)易損性經(jīng)濟(jì)損失、人口損失等信息需求量大種類(lèi)復(fù)雜，這些信息對(duì)改善有關(guān)災(zāi)害防御、減輕、準(zhǔn)備、預(yù)警、響應(yīng)、恢復(fù)、對(duì)策和發(fā)展的全過(guò)程密切相關(guān)，是進(jìn)行有效決策的科學(xué)支撐。

2.災(zāi)害系統(tǒng)的協(xié)同。災(zāi)害管理系統(tǒng)具有層級(jí)明確的特點(diǎn)。國(guó)家災(zāi)害管理系統(tǒng)、省級(jí)災(zāi)害管理系統(tǒng)、市地災(zāi)害管理系統(tǒng)、縣區(qū)災(zāi)害管理系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋面遍及全國(guó)廣大地區(qū)、眾多人口。同層級(jí)系統(tǒng)中又有不同職能部門(mén)的參與，如權(quán)利指揮、氣象、后勤、醫(yī)療保障、交通、通訊、資金流、物質(zhì)流、人流、信息流各供應(yīng)鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)效率與流量和存量，對(duì)于災(zāi)害管理目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)相關(guān)性極強(qiáng)。

3.自組織性系統(tǒng)。災(zāi)害管理系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng)，自然力與人類(lèi)活動(dòng)，人和物質(zhì)的流動(dòng)，系統(tǒng)與環(huán)境之間的物質(zhì)、能量和信息的交換一刻也未停止，地球物理與化學(xué)運(yùn)動(dòng)生生不息，人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不止，決定了這一系統(tǒng)的開(kāi)放性。災(zāi)害的發(fā)生與發(fā)展是自然力和人類(lèi)活動(dòng)破壞了人與自然關(guān)系的爆發(fā)，系統(tǒng)穩(wěn)定平衡條件遭到破壞，災(zāi)害發(fā)生是周期性與復(fù)雜性的結(jié)合，是典型的非線性系統(tǒng)，這就需要系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的自組織性。加強(qiáng)災(zāi)害學(xué)及災(zāi)害管理的理論與實(shí)踐研究，加速災(zāi)害學(xué)相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化，加快災(zāi)害管理現(xiàn)代化，廣泛應(yīng)用高新技術(shù)，提高全民減災(zāi)防災(zāi)與治理災(zāi)害的意識(shí)，有利于提高災(zāi)害管理系統(tǒng)的自組織能力。正如普利高津指出的，“我們今天知道，不可逆性可能是有序的源泉，相干的源泉，組織的源泉”。

4.災(zāi)害管理的中心是人。這是人本管理原理的要求和體現(xiàn)，是管理理論發(fā)展到21世紀(jì)的主要特點(diǎn)。人是災(zāi)害管理系統(tǒng)的主體，是災(zāi)害管理系統(tǒng)的第一資源，具有無(wú)上的價(jià)值，確立災(zāi)害管理的人本原理，是系統(tǒng)整合的方向和目標(biāo)。 廣大群眾的參與是系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，系統(tǒng)服務(wù)于人是其根本的目的，最大限度降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，降低災(zāi)害對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)的威脅，是人性得到完美發(fā)展的現(xiàn)代管理核心的體現(xiàn)。災(zāi)害管理系統(tǒng)中，確立人的價(jià)值至上的價(jià)值理念，在處理義利關(guān)系上，在實(shí)踐與理論上，“以人為本”管理思想與價(jià)值觀的自覺(jué)建立，是實(shí)現(xiàn)義利合一的管理大智慧。

三、災(zāi)害管理的目標(biāo)

災(zāi)害管理的目標(biāo)即要到達(dá)的目的，它可分為最終目標(biāo)和具體目標(biāo)。災(zāi)害管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)與自然界的和諧共存，促進(jìn)人類(lèi)文明的可持續(xù)性發(fā)展，即“既能滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)對(duì)災(zāi)害引起的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的最低容忍度，又不會(huì)使后人抗災(zāi)的能力受到損害”。災(zāi)害管理的具體目標(biāo)為：通過(guò)建設(shè)一批對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有全局性、關(guān)鍵性作用的災(zāi)害防治工程，廣泛應(yīng)用災(zāi)害學(xué)的科技成果，提高全民災(zāi)害管理意識(shí)和知識(shí)水平，建立比較完善的災(zāi)害管理工作運(yùn)行機(jī)制，控制各種災(zāi)害的發(fā)生對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響，使災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失率顯著下降，人員傷亡明顯減少，災(zāi)害資金高效運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。

四、災(zāi)害管理的方法

災(zāi)害管理對(duì)象的復(fù)雜性決定了災(zāi)害管理手段的多樣性。災(zāi)害是“上帝的行動(dòng)”，能否達(dá)到災(zāi)害管理的效果和目的依賴(lài)于有效科學(xué)方法的應(yīng)用。災(zāi)害管理的方法分為動(dòng)力學(xué)方法、系統(tǒng)關(guān)系分析法、災(zāi)害管理信息系統(tǒng)、災(zāi)害管理決策分析法、災(zāi)害管理體制與機(jī)制、災(zāi)害過(guò)程管理與事務(wù)管理方法、環(huán)境社會(huì)學(xué)與安全管理學(xué)、社會(huì)救濟(jì)與援助。

1.科技與教育的協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮科技和教育的作用，是推動(dòng)災(zāi)害管理工作的強(qiáng)大動(dòng)力。加強(qiáng)災(zāi)害科學(xué)及災(zāi)害管理的理論與實(shí)踐研究，加速災(zāi)害學(xué)科技成果轉(zhuǎn)化，加快災(zāi)害管理現(xiàn)代化，提高災(zāi)害科技效益和綜合災(zāi)害管理能力；加強(qiáng)災(zāi)害學(xué)科技知識(shí)的宣傳教育與普及，進(jìn)行災(zāi)害管理定期與不定期培訓(xùn)，有效地增強(qiáng)全民災(zāi)害管理意識(shí)，為深入開(kāi)展災(zāi)害管理工作打下基礎(chǔ)。

2.災(zāi)害管理相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)災(zāi)害管理法制建設(shè)，是災(zāi)害管理事業(yè)順利發(fā)展的客觀需要。通過(guò)建立健全災(zāi)害管理法律法規(guī)體系，制定有關(guān)災(zāi)害管理的法律、法規(guī)和預(yù)案，促進(jìn)災(zāi)害管理工作制度化、法制化建設(shè)。

3.工程治理與群策群防相結(jié)合。災(zāi)害的發(fā)生是自然作用的一種形式，在某種程度上說(shuō)是一種不可避免的自然現(xiàn)象。但在把握災(zāi)害的基本屬性，災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的時(shí)間與空間分布規(guī)律，進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)防和治理，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的有效控制，并減少和避免災(zāi)害所造成的損失。也可以通過(guò)工程手段進(jìn)行治理。如滑坡、地面沉降等如果在一定條件下通過(guò)工程措施治理，辦法可以減少或?yàn)?zāi)害損失，在科學(xué)論證專(zhuān)家決策基礎(chǔ)上可以采取必要的工程措施，不僅必要且可行。相當(dāng)一部分災(zāi)害動(dòng)力大，人力不可克服，或技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件限制了工程措施的使用，建立災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，與信息傳輸系統(tǒng)，以避免災(zāi)害造成的人身與財(cái)產(chǎn)損失，是現(xiàn)實(shí)中的重要措施。

五、災(zāi)害管理正在由“人治” 向“法治”轉(zhuǎn)變

聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年（IDNDR）委員會(huì)在1991年提出的國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年的災(zāi)害預(yù)防、減少減輕和環(huán)境保護(hù)綱要方案和目標(biāo)中，把災(zāi)害評(píng)估作為IDNDR要具體實(shí)現(xiàn)的三項(xiàng)目標(biāo)中的第一項(xiàng)。該文件指出：“各個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行評(píng)估，即評(píng)價(jià)災(zāi)害危險(xiǎn)性和脆弱性，內(nèi)容包括：（1）總體上評(píng)價(jià)哪些自然災(zāi)害具有危險(xiǎn)性。（2）評(píng)價(jià)每種災(zāi)害的地理分布發(fā)生間隔及影響程度。（3）評(píng)價(jià)最重要的人口密集區(qū)和資源集中區(qū)和資源集中地的易災(zāi)性?！?994年IDNDR確定國(guó)際減災(zāi)年的主題是：“確定受災(zāi)害威脅的地區(qū)和易受災(zāi)害損害的地區(qū)——為了更加安全的21世紀(jì)”。

中國(guó)早期的災(zāi)害防治，是依據(jù)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的指示精神進(jìn)行的。毛澤東在1950年7月20日指示“要根治淮河”[3]，“除目前防救外，須考慮根治辦法，現(xiàn)在開(kāi)始準(zhǔn)備，秋起即組織大規(guī)模導(dǎo)淮工程期以一年完成導(dǎo)淮，免去明年水患……”。針對(duì)1954年長(zhǎng)江、淮河流域和華北部分地區(qū)的水利工程在特大洪水情況下全國(guó)水利工作會(huì)議所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，研究國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)業(yè)互助運(yùn)動(dòng)的新發(fā)展對(duì)水利工作的要求，會(huì)議認(rèn)為今后必須積極從流域規(guī)劃入手，采取治本、防洪排澇并重的方針，繼續(xù)治理危害嚴(yán)重的河流，同時(shí)積極興辦農(nóng)田水利，以逐漸減免各種水旱災(zāi)害，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)。1951年9月9日毛澤東指示：“必須重視衛(wèi)生、防疫和醫(yī)療工作” [3]。1955年12月26日中國(guó)防治血吸蟲(chóng)害科學(xué)研究委員會(huì)成立會(huì)議在上海舉行，加強(qiáng)防治血吸蟲(chóng)病工作。1959年6月20日：“如實(shí)公開(kāi)報(bào)道災(zāi)情”[4]，1960年3月18日：“把愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)重新發(fā)動(dòng)起來(lái)”[4]。1986年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，1988年《中華人民共和國(guó)水法》，1988年《嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤紀(jì)律處分的暫行規(guī)定》都規(guī)定了相關(guān)的災(zāi)害管理的內(nèi)容1999年12月25日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉?！?002年6月29日通過(guò)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第13條，“國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?002年8月29日修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)水法》第4條 ，“開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境用水?！薄吨腥A人民共和國(guó)減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010年）》指出：“各地、各部門(mén)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《規(guī)劃》的精神，按照《規(guī)劃》提出的指導(dǎo)方針、主要目標(biāo)和任務(wù)，切實(shí)做好減災(zāi)工作，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步服務(wù)?！辈浑y看出，中國(guó)的災(zāi)害管理經(jīng)歷了一個(gè)由“人治” 向“法治”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姚惠琳，顧謙農(nóng)，John K.Visich.災(zāi)害管理中供應(yīng)鏈問(wèn)題研究[J].中國(guó)管理信息化，2012，（10）：56-57.

[2] 王凱全，邵輝.事故理論與分析技術(shù)[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2004：147-148.

[3] 毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：85-177.

[4] 毛澤東文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999：74-149.[責(zé)任編輯 魏 杰]