摘 要：由于區(qū)域非均衡發(fā)展的政策，以及分稅制財政收入體制，中國區(qū)域教育資源配置出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源分配不均與東西部教育資源配置存在差異兩個方面。針對問題的癥結(jié)，嘗試提出如下解決方案：打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推進城鄉(xiāng)教育一體化的戰(zhàn)略，完善教育經(jīng)費支付轉(zhuǎn)移制度，制定面向弱勢區(qū)域的有效政策。

關(guān)鍵詞：教育資源配置；區(qū)域；結(jié)構(gòu)性矛盾

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0213-03

在現(xiàn)代社會中，區(qū)域成為社會經(jīng)濟發(fā)展的主要載體。當(dāng)不同區(qū)域成為不同的利益實體，區(qū)域間會呈現(xiàn)出資源享有、發(fā)展水平等各方面的差異。在中國，不同區(qū)域擁有不同數(shù)量和質(zhì)量的教育資源，但卻彼此相互聯(lián)系，互相制約，使中國的區(qū)域教育資源配置呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾。

一、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的表現(xiàn)

1.城市與農(nóng)村分配不均——二元分裂。中國實施的城鄉(xiāng)二元分治政策使城市與農(nóng)村的教育資源配置嚴重失衡。近些年來，中國政府在經(jīng)費投入、師資保障、項目設(shè)置等方面采取了一系列措施，使得城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的狀況有所改善。農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距大大縮小，一些經(jīng)濟條件較好的省市，這種差距已基本消除。城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距均衡發(fā)展的成效使城鄉(xiāng)教育差距的瓶頸上移，農(nóng)村高中教育與城市的巨大差距日漸凸顯。溫家寶總理在《一定要把農(nóng)村教育辦得更好》的報告中指出，中國農(nóng)村普通高中教育與城市相比差距明顯，面臨著許多困難和問題：不少農(nóng)村高中辦學(xué)條件不足，教學(xué)資源比較匱乏，大班額、超大班額現(xiàn)象還比較普遍，實驗設(shè)備、圖書資料、信息化設(shè)施等明顯趕不上城市。另一方面，高等教育資源對于農(nóng)村學(xué)生的分配也是不均衡的。當(dāng)前素質(zhì)教育的推行使農(nóng)村學(xué)生考重點大學(xué)缺乏競爭力。此外，高校自主招生也被城市中的重點高中所壟斷。中國重點大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例自20世紀90年代起不斷滑落。據(jù)廣東省社科院社會學(xué)與人口學(xué)研究所分析，目前中國城市和農(nóng)村人口比例基本上對半分，理論上在校農(nóng)村大學(xué)生和城市大學(xué)生比例也應(yīng)該達到1∶1，現(xiàn)實卻是1∶4.65。而20世紀80年代的這個比例還是1∶2 [1]。以重點大學(xué)為例，清華大學(xué)的農(nóng)村在校生比例從1990年的21.7%降至清華2010級農(nóng)村生源僅占17%，北京大學(xué)的農(nóng)村在校生比例從1991年的18.8%落至2010年的一成。

2.東部與西部資源顯著差異——東高西低。中國東部與西部的教育資源配置差異顯著。一般情況下，我們認為東部地區(qū)包括浙江、山東、江蘇、天津、上海、北京、廣東、遼寧和福建等9省。中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略則將重慶、四川、貴州、陜西、寧夏、云南、西藏、甘肅、青海、新疆、內(nèi)蒙古、廣西，加上鄂西、湘西劃為西部地區(qū)。我們在東西部各取一個省（市）來進行對比，以此來看東西部教育資源的差異情況。

在資源配置方面，江蘇省的國家財政性教育經(jīng)費是甘肅省的4倍多，江蘇省各級各類教師的總數(shù)也大大超過了甘肅省。雖然甘肅省的學(xué)?？倲?shù)比江蘇省的多，但主要是小學(xué)數(shù)量多，江蘇省2012年小學(xué)數(shù)量為4 235所，而甘肅省為10 907所，甘肅省的高校和中學(xué)數(shù)量皆低于江蘇省，其中江蘇省中學(xué)和高校的數(shù)量分為2 718所和158所，甘肅省則為2013所和44所。當(dāng)然，兩省的人口不一樣。以2012年為例，江蘇省人口是11 504 890人，甘肅省人口為2 761 110人，前者是后者的4倍。因此，本文用每十萬人口在校生的比例來看兩省的教育需求滿足情況，進而進一步說明教育資源的配置的差距問題。

由于義務(wù)教育的普及，甘肅省的基礎(chǔ)教育資源發(fā)展與江蘇省基本持平，但基礎(chǔ)教育之外的學(xué)前教育和高等教育滿足情況，甘肅省仍然大大落后于江蘇省。綜合以上兩個方面我們可以看出，江蘇省的教育資源要優(yōu)于甘肅省，此種情況可以類推于東西部的省市，以及整體的教育資源配置比較。

二、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾出現(xiàn)的原因

如果想解決好區(qū)域教育資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，我們必須挖掘其產(chǎn)生的原因。區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生有其特定的社會環(huán)境、政治因素。

1.非均衡區(qū)域發(fā)展政策。（1）城鄉(xiāng)分治。為了發(fā)展資本密集型城市的工業(yè)，國家將大量資金、設(shè)備、人才等生產(chǎn)要素投入城市，同時依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。要使這種支持穩(wěn)固，必須重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，國家實施城鄉(xiāng)分治的政策。教育基礎(chǔ)設(shè)施作為重要的生產(chǎn)要素，也主要集中于城市，城市教育幾乎全部是由公共財政供給，而國家對于農(nóng)村教育的投入有限，相當(dāng)一部分教育經(jīng)費需要農(nóng)村自己來負擔(dān)。由此形成了“‘城市教育國家辦、農(nóng)村教育農(nóng)民辦’的城鄉(xiāng)教育管理體制和基本格局”[2]。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育一直采取“以鄉(xiāng)為主”的投入機制，中央和省級財政投入很少，由此造成城鄉(xiāng)教育差距不斷擴大。（2）東西部非均衡發(fā)展。20世紀70年代末以來，中國開始實行非均衡的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。政府秉承“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，著重強調(diào)效率，承認地區(qū)間發(fā)展的不均衡。政府給予東部優(yōu)惠政策，支持東部地區(qū)率先發(fā)展，再帶動西部地區(qū)發(fā)展。隨著非均衡策略的實施，東西部社會經(jīng)濟失衡問題凸顯出來。進入20世紀90年代，中國又實施重點發(fā)展戰(zhàn)略。東西部差距進一步拉大。由于對教育失衡問題的嚴重性認識不足，以及經(jīng)濟水平的影響，東部地區(qū)的的教育投入遠遠高于西部地區(qū)。

2.分稅制財政收入體制。分稅制是財政管理的一種形式，它是指中央與地方政府為滿足各級需要而按照稅種特點劃分各自收入、管理權(quán)限的財政管理體制。實行分稅制是市場經(jīng)濟的要求。市場經(jīng)濟要求財力相對分散，但又要相對集中，這就涉及到中央與地方之間的集權(quán)與分權(quán)。中國于1994年開始實施分稅制財政管理。分稅制為理順中央與地方的分配關(guān)系，提高財政收入，加強宏觀調(diào)控能力發(fā)揮了重大的作用，但卻對教育發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。在分稅制財政管理體制下，中央和省級政府集中了大部分的財政收入，但在教育投入方面卻主要由下級政府承擔(dān)，收支不平衡是造成中國教育投入不足的重要原因之一。

三、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的解決

教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的解決涉及方方面面，是一項復(fù)雜的工程。我們必須抓準癥結(jié)，集中社會各方的力量，制定科學(xué)的解決方案。

1.打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。教育的發(fā)展依托于地方經(jīng)濟。雖然實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制以來，農(nóng)村教育經(jīng)費不足問題得到了一定程度上的解決，但無法從根本上解決問題，因為農(nóng)村的學(xué)前教育、職業(yè)教育、成人教育等的發(fā)展也相繼被提上日程。農(nóng)民教育財政缺口較大，縣級政府和上級部門的撥款無法滿足。因此，還是需要農(nóng)村實現(xiàn)自身造血。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約農(nóng)村教育發(fā)展的主要原因，也是制約中國經(jīng)濟建設(shè)，影響社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。近些年來，中國政府一直致力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，采取了促進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，完善農(nóng)村社會福利制度，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程、加快農(nóng)民向非農(nóng)轉(zhuǎn)化等一系列舉措，這些措施有效地弱化了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除是一個過程，在今后我們要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的正確方向，重點突破制約城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消除的各種體制、經(jīng)濟、社會因素。

2.繼續(xù)推進城鄉(xiāng)教育一體化的戰(zhàn)略。近些年來，在增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的措施基礎(chǔ)之上，國家開始實施城鄉(xiāng)教育一體化機制。具體說來有五個方面：一是保障農(nóng)村教育經(jīng)費的投入；二是合理配置城鄉(xiāng)教師資源；三是改革招生制度，具體來講就是“突破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步使城鄉(xiāng)學(xué)生在各級各類教育中擁有平等的入學(xué)機會和受教育的機會”；四是科學(xué)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校布局；五是保障教學(xué)質(zhì)量。目前，應(yīng)當(dāng)把城鄉(xiāng)教育一體化戰(zhàn)略擴大到高中階段。在均衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展方面，除以上措施之外，我們還要注意以下幾點。在經(jīng)費方面，要建立農(nóng)村教師特殊津貼制度。農(nóng)村教師的待遇普遍較低。這在某種程度上成為城鄉(xiāng)教師資源配置失衡的主要原因。因此，要逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村教師與城市教師待遇持平，這樣才能有助于完善城鄉(xiāng)教師流動機制。在管理方面，建立城鄉(xiāng)教育統(tǒng)一的管理機制。一是對同區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校的校長和教師進行統(tǒng)一管理與分配；二是將區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的辦學(xué)理念、管理模式形成統(tǒng)一標準，進而對城鄉(xiāng)學(xué)校進行統(tǒng)一教學(xué)進度和質(zhì)量考核；三是實行城鄉(xiāng)教育資源共享。城市學(xué)校中的教學(xué)課件、教學(xué)設(shè)備、館藏圖書等與農(nóng)村學(xué)校共享，以此彌補農(nóng)村學(xué)校開展教育活動資源的不足。

3.完善教育經(jīng)費支付轉(zhuǎn)移制度。由于地方經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，區(qū)域間的財政收入必然不同。中國建立起一套轉(zhuǎn)移支付體系來均衡地區(qū)間的財政差異。中國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移體系主要包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、體制補助三個部分。其中，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付又分為財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付包括農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付也有教育這一重要項目?？梢钥闯?，我們目前有針對教育的轉(zhuǎn)移支付設(shè)計，但不全面、也不系統(tǒng)，并沒有有效地發(fā)揮均衡地區(qū)間教育財政能力差距的作用。

針對中國目前教育發(fā)展不均衡狀態(tài)，我們需要一個宏觀的、全面的、系統(tǒng)的教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度。因此，國家要建立科學(xué)的全國教育公共財政預(yù)算機制和均衡機制。國家相關(guān)部門在摸清各地各級的教育需求以及財政收入的基礎(chǔ)上，確定各地區(qū)教育承擔(dān)的實際情況，按照各地區(qū)教育經(jīng)費投入的對比情況，以統(tǒng)一的教育資源配置標準，對于投入不足的地區(qū)實施按缺失程度實施補貼。在實施過程中，相關(guān)執(zhí)行部門要加強轉(zhuǎn)移支付資金的管理、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，確立政府在教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付中的主導(dǎo)作用，加強社會各界在教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付中的監(jiān)督作用。國家還要適時制定教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的法律。

4.制定面向弱勢區(qū)域的有效政策。農(nóng)村以及中西部地區(qū)是教育資源配置的弱勢區(qū)域。為了加快縮小區(qū)域之間的教育水平差異，國家應(yīng)當(dāng)制定出臺一些適用于農(nóng)村和西部的教育發(fā)展優(yōu)惠政策。例如加大對這些地區(qū)的教育經(jīng)費投入；允許這些地區(qū)以外資、合資形式辦學(xué)；國家為這些地區(qū)培養(yǎng)合格的教師；教育界的人才到這些地區(qū)發(fā)展可以減免個人所得稅，并給予他們補貼等等。

我們需要注意的是，教育與經(jīng)濟是相互促進的。我們可以抓住教育促進經(jīng)濟發(fā)展這一重要功能，促進教育科研與西部經(jīng)濟良性協(xié)作。政府可以通過多種渠道吸引中東部以及國外的教育科研項目到西部高校，加速西部科技事業(yè)的發(fā)展，加快科技成果的轉(zhuǎn)化，促進西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。西部經(jīng)濟發(fā)展帶來的利潤反過來又可以加大對教育的投入。因此教育“引項”、“引資”具有重要的意義。當(dāng)?shù)卣獙ν顿Y者在稅收方面予以優(yōu)惠，并采取保護政策，充分調(diào)動他們的積極性。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 王玉妹]