摘 要：對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持是各國(guó)財(cái)政支出的重要內(nèi)容，改革開放以來(lái)，為了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)政府采取了一系列財(cái)政支農(nóng)政策。財(cái)政支農(nóng)政策的變化和國(guó)家與農(nóng)民之間利益關(guān)系的調(diào)整，縮小了城鄉(xiāng)差異，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)行了相關(guān)研究，并指出其對(duì)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策完善的幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)政策；國(guó)外發(fā)展?fàn)顩r；借鑒

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0154-02

一、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)簡(jiǎn)介

改革開放以來(lái)，為了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)政府采取了一系列財(cái)政支農(nóng)政策。我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)包括兩個(gè)部分：一是財(cái)政支農(nóng)支出，一是稅收減免。財(cái)政支農(nóng)政策可以劃分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持政策，這是財(cái)政支農(nóng)政策的狹義概念。狹義的財(cái)政支農(nóng)指財(cái)政性農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)業(yè)稅減免。第二個(gè)層次是財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持政策，這是財(cái)政支農(nóng)政策的廣義概念。廣義的財(cái)政支農(nóng)主要指財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠等。

我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策演變經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段為1978—1994年，這一階段是現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)政政策的初步形成時(shí)期，表現(xiàn)為資金渠道多，政策范圍覆蓋面廣，但這一時(shí)期并沒有突破傳統(tǒng)的“取與予”格局。第二階段為1994—2002年，在這一階段，逐步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅制度，并在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村財(cái)政政策的調(diào)整。一是用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出逐步增加，并主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)以及農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付上。二是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和公共財(cái)政原則靠近。三是提出了“多予、少取、放活”的方針，并在農(nóng)村財(cái)政政策層面得到一定的體現(xiàn)。第三階段從2003年至今，從2003年起，農(nóng)村財(cái)政政策充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”問題重中之重，一是提出并開始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策；二是改變財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼；三是改革農(nóng)業(yè)稅稅制，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。

二、國(guó)外財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

（一）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持

在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的“一般服務(wù)支持”是公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的主要措施之一。一般服務(wù)支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研等方面進(jìn)行的投資服務(wù)（OECD，2004）。主要包括：（1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟規(guī)定，凡是購(gòu)置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械、土地改良、興建水利等，歐盟提供25%的資金，其余75%由各國(guó)政府自行決定予以再次補(bǔ)貼。（2）農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣體系建設(shè)的政府服務(wù)支持。（3）提供市場(chǎng)信息服務(wù)。美國(guó)政府為農(nóng)民提供的農(nóng)產(chǎn)品供求狀況、價(jià)格行情及預(yù)測(cè)等信息是免費(fèi)的。歐盟通過合作社組織為農(nóng)民提供市場(chǎng)信息、銷售及技術(shù)服務(wù)大部分也是免費(fèi)的。（4）扶持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展。法國(guó)政府對(duì)服務(wù)于農(nóng)民的合作社，給予25%的投資補(bǔ)貼，并免交利潤(rùn)稅、營(yíng)業(yè)稅和地產(chǎn)稅。

（二）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)信貸及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，農(nóng)民越來(lái)越不可能完全依靠自身的資本來(lái)發(fā)展生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，私人金融機(jī)構(gòu)一般又不愿意向農(nóng)民提供貸款。為此，各國(guó)政府通常都對(duì)農(nóng)場(chǎng)主提供廣泛的農(nóng)業(yè)信貸支持。

美國(guó)政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，向農(nóng)場(chǎng)主提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款、生產(chǎn)和銷售的中短期貸款、生產(chǎn)貸款，以及向各種農(nóng)業(yè)合作社提供貸款。農(nóng)場(chǎng)主家庭管理局是政府向農(nóng)場(chǎng)主提供擔(dān)保貸款和直接貸款的最重要機(jī)構(gòu)，提供貸款額高達(dá)90%的擔(dān)保。2002年，新農(nóng)業(yè)法提出了《美國(guó)農(nóng)場(chǎng)信貸體系（FCS）》，該體系不僅貸款額度明顯增加，而且擔(dān)保經(jīng)營(yíng)貸款從90%提高到95%。

歐盟運(yùn)用銀行信貸手段，向農(nóng)民提供大量?jī)?yōu)惠貸款，農(nóng)業(yè)貸款利率比較低，銀行的利息差額由財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼。如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行和地區(qū)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行是面向農(nóng)業(yè)的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，提供短期、中期和長(zhǎng)期貸款。農(nóng)業(yè)貸款利率大約是非農(nóng)業(yè)貸款利率的50%，利息差由財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金融隨貸款的增加而不斷上升。

此外，由于農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)保險(xiǎn)公司往往無(wú)力負(fù)擔(dān)，為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入，各國(guó)政府往往通過政府支持的方式辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（三）財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持

1.為了保證農(nóng)民的收入與其他勞動(dòng)者基本平衡，法國(guó)和西班牙財(cái)政都為農(nóng)民的社會(huì)保障投入了大量的資金。以法國(guó)為例，1993年農(nóng)村社會(huì)保障支出1 370億法郎，其中20%是農(nóng)民統(tǒng)籌的，其余 80%靠財(cái)政安排。

2.瑞典福利政策的最大優(yōu)點(diǎn)是推行了普遍的社會(huì)保險(xiǎn)金制度。政府不僅為非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，而且也為農(nóng)民制定了較完備的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)主要有：救濟(jì)金計(jì)劃、勞動(dòng)安全計(jì)劃、農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃、奶業(yè)農(nóng)民提前退休計(jì)劃、欠收保險(xiǎn)計(jì)劃。其中奶業(yè)農(nóng)民提前退休計(jì)劃旨在降低牛奶產(chǎn)量，年齡在60—65歲之間放棄生產(chǎn)的農(nóng)民可得到補(bǔ)助。但該計(jì)劃在1996年實(shí)施，由2 300人參加，為期5年，現(xiàn)已結(jié)束。

3.韓國(guó)主要采取的是改進(jìn)農(nóng)（漁）村居住環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系：促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域綜合整頓、充分開發(fā)利用農(nóng)業(yè)之外的各種資源，增加農(nóng)民非農(nóng)收入、進(jìn)一步完善農(nóng)（漁）村社會(huì)保障體制，增進(jìn)福利事業(yè)。韓國(guó)政府在1994年建立農(nóng)（漁）民年金制度，逐步改善農(nóng)村教育環(huán)境和條件，改善醫(yī)療保險(xiǎn)體系，減輕醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

4.日本政府和地方互助組織用了大約50多年時(shí)間，建立起一套系統(tǒng)化的“兩條腿”農(nóng)民醫(yī)療保障制度，徹底解決了農(nóng)業(yè)人口面臨的醫(yī)療社會(huì)保障難題。

（四）財(cái)政對(duì)農(nóng)村扶貧的支持

據(jù)ESCAP的研究，亞太地區(qū)各國(guó)政府、非政府組織和其他機(jī)構(gòu)在扶貧方面的直接扶貧措施至少分為6種類型：

⑴以實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)為目標(biāo)的信貸和培訓(xùn)計(jì)劃；

⑵提供臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)的公共工程；

⑶收入或消費(fèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付；

⑷與兒童教育、婦女營(yíng)養(yǎng)和兒童免疫明確相關(guān)的人類發(fā)展導(dǎo)向計(jì)劃轉(zhuǎn)移支付；

⑸針對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、自然災(zāi)害和公共健康危機(jī)導(dǎo)致的意外危險(xiǎn)采取的社會(huì)保障措施；

⑹反對(duì)侵害人權(quán)的公民行為。

這些計(jì)劃部分具有自我瞄準(zhǔn)機(jī)制，只有極端貧困的人才會(huì)參與，如公共工程中的補(bǔ)貼就低于臨時(shí)工的市場(chǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。建立在信貸基礎(chǔ)上的貧困人口自營(yíng)計(jì)劃是針對(duì)信貸市場(chǎng)失敗的現(xiàn)實(shí)而設(shè)計(jì)的。這些計(jì)劃由非政府組織和較正規(guī)的銀行來(lái)完成。如格拉米銀行、孟加拉農(nóng)村促進(jìn)委員會(huì)（BRAC），Proshika和孟加拉的ASA、印度的MYRADA和 SEWA，泰國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行（BAAC）與印度尼西亞的BadanKreditKecamatan（BKK）。

三、國(guó)外財(cái)政支農(nóng)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)的啟示

（一）擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)的范圍

對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持是各國(guó)財(cái)政支出的重要內(nèi)容，一方面重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)科研、教育及技術(shù)推廣體系建設(shè)；另一方面重視財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，從而建立起完整的政府農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系。此外，政府財(cái)政還非常重視農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，包括農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障及其反貧困等。這對(duì)于改變農(nóng)村落后面貌，縮小工農(nóng)城鄉(xiāng)差距起到了至關(guān)重要的作用。中國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)是涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)，既需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入，來(lái)提高農(nóng)民收入水平；同時(shí)又需要切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，改變農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等長(zhǎng)期發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，從而逐步推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）建立有效地政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、提高財(cái)政資金的使用效率

近幾年來(lái)，財(cái)政支農(nóng)的絕對(duì)量和相對(duì)量均有了較大幅度的增長(zhǎng)，但是，現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策和方式仍然存在著很多問題，降低了財(cái)政支農(nóng)的效率。主要表現(xiàn)在：首先，管理分散，規(guī)模效益差。具體表現(xiàn)為管理部門多、專項(xiàng)資金單個(gè)數(shù)額小，資金分散使用與交叉重復(fù)并存。其次，許多項(xiàng)目的安排與農(nóng)民實(shí)際需求優(yōu)先序不一致。項(xiàng)目資金的分配主要通過自上而下的決策方式進(jìn)行，致使許多資金項(xiàng)目并不符合農(nóng)民實(shí)際的優(yōu)先序需要。再次，由于各項(xiàng)補(bǔ)貼分散并普遍采取逐項(xiàng)發(fā)放的形式，且支農(nóng)資金管理分散，因而操作和監(jiān)督成本高。

（三）發(fā)揮政府財(cái)政政策對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，建立多元化投入渠道

在各國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展中，各國(guó)還普遍重視通過公共財(cái)政政策和財(cái)力手段的運(yùn)用，引導(dǎo)社會(huì)性投入，從而建立起農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的多元化投入渠道。如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，銀行信貸投入日益重要，歐盟運(yùn)用銀行信貸手段，向農(nóng)民提供大量?jī)?yōu)惠貸款，農(nóng)業(yè)信貸利率比較低。日本的農(nóng)田水利和灌溉設(shè)施由國(guó)家和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，一般以政府投入為主，農(nóng)民負(fù)擔(dān)為輔，從而通過政府投入調(diào)動(dòng)了農(nóng)民投入的積極性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善提供了投入保障。我國(guó)若合理利用財(cái)政稅收的杠桿作用，對(duì)支農(nóng)社會(huì)團(tuán)體給予一定的稅收優(yōu)惠，也會(huì)促進(jìn)支農(nóng)事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 王 佳]