摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，土地作為一種極具價(jià)值的資源也進(jìn)入了市場進(jìn)行流通以供社會(huì)再分配。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生，它對(duì)國有企業(yè)的改革、防止土地投機(jī)、規(guī)范土地市場、保障城市化穩(wěn)步前行、保護(hù)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的順利進(jìn)行、增加政府財(cái)政收入等方面做出了很大的貢獻(xiàn)。但是，隨著這項(xiàng)制度的推進(jìn)，它所帶來的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，不能不引起我們的思考。從土地儲(chǔ)備產(chǎn)生的背景著手，在研究其產(chǎn)生過程的同時(shí)，分析土地儲(chǔ)備的現(xiàn)狀中存在的問題，借鑒國外在這些方面的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出解決這些問題的方法，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；土地市場；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0035-02

城市土地儲(chǔ)備制度的建立就是政府規(guī)劃土地市場，盤活存量土地資產(chǎn)，使存量土地順暢進(jìn)入市場，優(yōu)化土地資源配置[1] 。土地儲(chǔ)備的最初是源于1896年荷蘭政府為了緩解城市人口增長對(duì)住房嚴(yán)重緊缺造成的壓力，而購買大量土地并在開發(fā)前期進(jìn)行改造，將“毛地”變成“凈地”，再將“生地”變成“熟地”，儲(chǔ)存起來以被政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，解決城市建設(shè)發(fā)展問題。之后瑞典、法國、英國等眾多國家都相繼開始建立土地收購儲(chǔ)備制度，歐洲國家將這種機(jī)制稱為“土地銀行”。我國城市土地儲(chǔ)備的建立相對(duì)較晚，在20世紀(jì)80年代，香港成為我國第一個(gè)構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度的地區(qū)。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青島、南通等城市作為改革試點(diǎn)率先進(jìn)行土地儲(chǔ)備的實(shí)行[2] 。1996年8月，中國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——“上海市土地交易中心”在上海成立；接著，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地儲(chǔ)備中心[3] 。隨后，杭州市的這種合理供應(yīng)土地方式被推廣并得到了全國很多城市政府和土地主管部門的好評(píng)，于是，到2004年，全國土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)到1700多家。由于我國的土地儲(chǔ)備制度起步較晚，在土地的儲(chǔ)備的外部環(huán)境以及內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制和機(jī)理尚未理清，各地對(duì)制度的事實(shí)上處于摸索階段[4]，特別是當(dāng)前在政府的職能性質(zhì)定位，土地儲(chǔ)備融資形式，土地儲(chǔ)備資金規(guī)模如何確定等問題都將影響著我國城市土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展；如何在保障土地權(quán)益人的相關(guān)利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提下，促使我國土地市場化提高，是我國土地市場化改革的重要問題。因此本文針對(duì)我國土地儲(chǔ)備制度中存在的問題加以深入剖析，并提出相應(yīng)的合理化建議。

一、我國土地儲(chǔ)備制度中存在的問題

（一）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備土地與開發(fā)職能混亂

城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)該在充分發(fā)揮儲(chǔ)備土地對(duì)市場的調(diào)控功能的前提下才考慮其經(jīng)濟(jì)效益，這就決定了該機(jī)構(gòu)不可能是企業(yè)，只能是行政單位或經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位。但在實(shí)踐中，許多地方政府將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與開發(fā)公司化為同類，不以年度儲(chǔ)備計(jì)劃為準(zhǔn)將所有其看好的項(xiàng)目都劃入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)讓其開發(fā)來支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，或以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名義及其公信力獲得貸款搞開發(fā)建設(shè)[5]，引起這一問題的主要原因就是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備與開發(fā)職能混亂界定不明確容易打擦邊球。目前土地儲(chǔ)備中心主要有兩種職能。一是經(jīng)政府授權(quán)行使部分行政職能，如代表政府制定收購儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)施收購工作；二是按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)施企業(yè)行為，如代表政府經(jīng)營土地資產(chǎn)，收回土地開發(fā)成本，籌集和管理資金等。在兩種職能共同發(fā)揮作用時(shí)就會(huì)引發(fā)儲(chǔ)備與開發(fā)的混亂。

（二）儲(chǔ)備土地的收購方式缺少法律依據(jù)

由于收購是土地儲(chǔ)備程序運(yùn)行首要環(huán)節(jié)，因此收購方式的明確和選取尤為重要，但是由于實(shí)踐中儲(chǔ)備土地的收購方式缺少法律依據(jù)，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)很難合理合法的廣泛使用的收購、置換和征用等儲(chǔ)備收購方式，至少是缺少法律依據(jù)。其中涉及到的收購征用目的不明確。為“公共利益”需要可以征用集體土地，但是“公共利益”的界定是什么？法律并沒有確定。再加上公共利益有直接與間接之分，這就為某些人隨意擴(kuò)大對(duì)公共利益的解釋，任意征地，謀取個(gè)人利益造成可乘之機(jī)。收購的客體不明確，國土資源部《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》規(guī)定的收購客體是原有的存量建設(shè)用地。從實(shí)踐上看，各地普遍將增量用地納入收購儲(chǔ)備范圍，由此引發(fā)的將增量土地納入收購儲(chǔ)備范圍的合法性問題。

（三）閑置土地問題嚴(yán)重

在城市化進(jìn)程不斷加快的今天，城市建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求量與日俱增，在開發(fā)商過熱的競買土地之后，大量的土地被私人收入囊中[6] 。由于土地已經(jīng)積壓了大量的資金，難以在短時(shí)間內(nèi)回收足夠的資金已進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或存在土地投機(jī)心里，很多土地被閑置下來。開發(fā)征地多，利用建設(shè)少；各類開發(fā)區(qū)用地報(bào)批多，投建收效少；房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)多，實(shí)業(yè)開發(fā)使用少[7] ；再加上國有劃撥土地和集體土地非法入市、土地隱性市場的非法交易等問題，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，大量土地收益流失到少數(shù)單位和個(gè)人手中。降低了土地利用效率，阻礙了土地利用規(guī)劃的實(shí)施和城市建設(shè)的需求。

（四）土地儲(chǔ)備融資方式單一導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高

結(jié)合目前我國土地儲(chǔ)備融資現(xiàn)狀可以看出，我國目前土地儲(chǔ)備融資的主要方式是商業(yè)銀行貸款，這種融資方式的單一性無形當(dāng)中就給土地儲(chǔ)備帶來了風(fēng)險(xiǎn)[8] 。由于商業(yè)銀行貸款具有周期短，利息高的特點(diǎn)。這就要求儲(chǔ)備庫中的儲(chǔ)備土地要在短期內(nèi)快速流轉(zhuǎn)變現(xiàn)獲得高額收益，這樣才能保證土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還款過程正常運(yùn)行。近年來土地儲(chǔ)備融資規(guī)模巨大，許多城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款數(shù)額到達(dá)數(shù)百億元，日付利息就有幾十萬以上，大多數(shù)情況下都是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名義下的政府城建部門貸款，收支不平衡，造成一些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)營窘困，更有甚者還要以銀行貸款來還銀行利息，對(duì)國家正常的金融秩序形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策建議

（一）明確界定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能范圍，嚴(yán)格遵循年度計(jì)劃

由法律嚴(yán)格界定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備職能范圍與開發(fā)職能區(qū)分開來。加強(qiáng)整體的合作，應(yīng)該超越現(xiàn)有的行政單位能力[9]，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，如果發(fā)行債券，更應(yīng)為了土地債券的公信力，盡可能增加自主性。嚴(yán)格制定并遵循土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃，與城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用計(jì)劃緊密配合，不輕易調(diào)整計(jì)劃嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備數(shù)量，不隨意為盈利而增加儲(chǔ)備地塊，使得儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)時(shí)有法可依。建立多用途、多形式的土地儲(chǔ)備體系。即按私益性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地、耕地及環(huán)境與資源保護(hù)性等非建設(shè)用地的不同用途進(jìn)行儲(chǔ)備；完善規(guī)劃儲(chǔ)備、計(jì)劃儲(chǔ)備和收購地塊后的直接儲(chǔ)備形式。

（二）明確土地收購的法定程序和方式

首先，以立法的形式把現(xiàn)在廣泛適用的收回、收購、置換和征用四種方式固定下來。其次，要清楚地規(guī)定使用每一種收購方式的條件、程序及被收購者的權(quán)利救濟(jì)方式和手段，明確土地收購的目的及客體特別是要嚴(yán)格規(guī)制土地征用，包括：嚴(yán)格限制征用條件；嚴(yán)格征用程序；賦予被征地者以司法救濟(jì)權(quán)[10] 。在法律應(yīng)賦予政府在收購?fù)恋剡^程中享有一定的強(qiáng)制力和優(yōu)先權(quán)。規(guī)范土地收購適用范圍，避免借收購之名隨意增大征地?cái)?shù)量，偏離預(yù)定目標(biāo)。使土地收購儲(chǔ)備的范圍不設(shè)限于存量建設(shè)用地，而是要擴(kuò)及增量建設(shè)用地以及事關(guān)國計(jì)民生的非建設(shè)用地。明確土地儲(chǔ)備中心的在收購過程中的法律地位、職責(zé)及權(quán)力，規(guī)范其行為。

（三）運(yùn)用法律強(qiáng)制力，加大監(jiān)督力度，消化閑置土地

首先，對(duì)責(zé)任完全在土地使用者的，解除或調(diào)整土地出讓合同，全部或部分收回土地使用權(quán)，納入土地儲(chǔ)備，以拍賣方式出讓土地使用權(quán)，由新收讓單位開發(fā)建設(shè)。其次，對(duì)于責(zé)任不完全在土地使用者的，解除或調(diào)整土地出讓合同，按照規(guī)定給予一定的補(bǔ)償，全部或部分收回土地使用權(quán)并納入儲(chǔ)備，出讓給新建設(shè)單位開發(fā)；對(duì)于部分已經(jīng)進(jìn)入司法程序的閑置土地，會(huì)同法院作出處罰方案，報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)后確定出讓金額，拍賣后，同買受人簽訂合同，并由買受人向政府支付出讓金。

（四）拓寬土地儲(chǔ)備融資渠道

首先，土地證券化將地方政府以收儲(chǔ)土地未來收益作為擔(dān)保發(fā)行土地證券，并運(yùn)用籌集到的資金來進(jìn)行土地收購、整理、儲(chǔ)備，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍保偻ㄟ^出讓土地獲得收益[6] 。這樣將流通性差但能形成長期可預(yù)見的穩(wěn)定收益的土地轉(zhuǎn)化成市場上可流通和出售的證券行為。土地儲(chǔ)備公司從原土地產(chǎn)權(quán)人手中購得土地，在以其作保證，委托證券發(fā)行機(jī)構(gòu)制作并向投資者發(fā)放土地債券，證券發(fā)行機(jī)構(gòu)從獲得資金中提取出相關(guān)費(fèi)用之后將其余部分交給土地儲(chǔ)備公司，土地儲(chǔ)備公司再用籌集來的資金進(jìn)行土地的整理和開發(fā)[7]，在土地出讓之后，從出讓金中獲得土地儲(chǔ)備收益用于支付投資者的本金和利息。這種債券可由政府作為擔(dān)保，因?yàn)橥恋氐南∪毙院臀恢玫墓潭ㄐ越档土巳谫Y風(fēng)險(xiǎn)。其次，土地開發(fā)信托投資。這種投資方式是將居民手中的閑散資金集合后運(yùn)用于具有穩(wěn)定收益的、風(fēng)險(xiǎn)小的土地開發(fā)整理項(xiàng)目中以解決儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金不足的問題。信托是指資產(chǎn)所有人按照自己的目的將自有資產(chǎn)委托給他人或信托機(jī)構(gòu)代為管理或處理的經(jīng)濟(jì)行為[11] 。它是一種以資產(chǎn)為核心，信任為基礎(chǔ)，委托為方式的信用委托和受托行為[12] 。土地委托就是和土地相關(guān)的信托行為。再次，發(fā)行長期債券，最大的優(yōu)點(diǎn)是籌資成本低。這是因?yàn)閭艿綏l款約束，安全性相對(duì)較高。因此，利率較低，這樣就降低了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)籌資財(cái)務(wù)成本。發(fā)行土地開發(fā)債券，將籌集來的土地儲(chǔ)備金直接用于土地開發(fā)項(xiàng)目，然后通過土地收益償還債務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以在依法設(shè)立的證券交易所轉(zhuǎn)讓債券，以獲得資金，同時(shí)也可以向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押尋求套現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]