摘要：土地征收引發(fā)的社會風險及矛盾日益凸顯，給社會的穩(wěn)定和諧帶來一定威脅。通過對中央政府、地方政府及農(nóng)民之間的博弈分析，明確了征地過程中各方利益主體的行為選擇及動機，并得出違規(guī)征地的處罰力度及征地補償費是影響各利益主體行為選擇關(guān)鍵的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：土地征收；利益主體；博弈

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）16-4023-04

目前中國采用的征地制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，由于制度本身的不健全及外部環(huán)境的改變，土地征收帶來的社會風險凸現(xiàn)。在近年國土資源部受理的來訪案例中，違法占地依然是群眾反映的重點問題，一些項目存在邊報邊用，甚至是未報即用的現(xiàn)象；有的違背農(nóng)民意愿強行占用，這些都給社會的和諧穩(wěn)定帶來一定威脅。究其深層原因，主要是征地過程中各方主體利益訴求不同，產(chǎn)生了各種矛盾。因此，通過對土地征收過程中各方主體的博弈分析，明確影響其行為選擇及動機的關(guān)鍵性因素，從而完善土地征收制度，對緩解征地過程中產(chǎn)生的社會矛盾、協(xié)調(diào)城市發(fā)展與耕地減少之間的矛盾具有重要意義。

1 土地征收的相關(guān)概念

1.1 土地征收的界定

土地征收是國家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地的過程[1]。從定義上來看，只有為了公共利益的需要才進行土地征收，但由于征收制度的不完善及土地增值收益的巨大誘惑，土地征收范圍被人為擴大，不僅局限于非營利性公益事業(yè)用地，還包括以營利為目的的工業(yè)、商業(yè)等用地。本研究所涉及的土地征收特指被擴大化的土地征收范圍。

1.2 土地征收所涉及的利益主體

中國的土地征收是在多方利益主體參與下共同完成的。首先由中央政府下達征地命令，然后地方政府代表中央政府執(zhí)行具體的征收行為，并且在征地后需要給予被征地農(nóng)民相應(yīng)的補償，因此土地征收過程中所涉及的利益主體主要有中央政府、地方政府和農(nóng)民。中央政府在征地過程中總是從全局利益考慮征地問題，既要著眼于城市的發(fā)展，又要考慮土地被征收后的糧食安全問題、生態(tài)問題、失地農(nóng)民安置問題等[2]，從宏觀角度制定征地政策，并對征地行為進行監(jiān)督管理；地方政府是中央政府征地政策在一定轄區(qū)內(nèi)的具體執(zhí)行者，總是從局部利益出發(fā)，主要考慮土地征收過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、地方建設(shè)的發(fā)展以及官員的個人業(yè)績；農(nóng)民是征地過程中的微觀主體，由于成員結(jié)構(gòu)分散、組織力量薄弱，在整個征地過程中處于被動地位[3]。

2 利益主體的行為假設(shè)

在現(xiàn)實中，各利益主體的動機、行為過程及決策都要受到各種外在因素影響而呈現(xiàn)復雜性，為了剔除次要因素，明確各個主體的行為決策，可對其的經(jīng)濟行為進行以下假定。

2.1 理性經(jīng)濟人假定

理性經(jīng)濟人假定是指各個經(jīng)濟主體行為的出發(fā)點都是利己，試圖以最小的經(jīng)濟代價最大地滿足自身利益[2]。土地征收涉及的3個主體均滿足理性經(jīng)濟人假定，即都具有最大化追求自身利益的能力。對中央政府而言，利己性主要是全局利益最大化；對地方政府而言，利己性主要是地方經(jīng)濟發(fā)展及官員政績提升和個人獲得升遷；對農(nóng)民個體而言，利己性主要是獲得合理的補償，維持生計。

2.2 自主適應(yīng)性假定

自主適應(yīng)性假定是指經(jīng)濟主體在對其他主體做出的行為決策及周圍環(huán)境進行綜合考慮后，適時做出適應(yīng)性、調(diào)整性決策[4]。土地征收涉及的3個博弈主體均滿足自主適應(yīng)性假定，即他們都會根據(jù)其他主體做出的決策適時調(diào)整自己的決策，以實現(xiàn)自己的最大利益。

2.3 主體行為一致性假定

主體行為一致性假定是指假定同一主體內(nèi)部的不同層級的主體在面對相同的環(huán)境時所做出的決策是相同的[4]。中央政府只有一個，因此只有地方政府和農(nóng)民2個主體滿足主體行為一致性假定。首先，假定不同層級的地方政府具有相同的利益出發(fā)點，在其面對相同或是類似的環(huán)境時所采取的策略組合相同；其次，假定個人素質(zhì)存在差異的農(nóng)民個體行為同樣具有一致性，其處于相同或類似的環(huán)境會采取相同的行為來實現(xiàn)自身利益的最大化。

3 各方利益主體的博弈分析

3.1 中央政府與地方政府之間的博弈

在土地征收過程中，中央政府作為委托者主要對征地行為進行監(jiān)督與管理，而征地行為的具體執(zhí)行由地方政府負責。由于二者的利益出發(fā)點不一致，征地過程中中央政府與地方政府的博弈必然存在。

將中央政府定義為G，其策略組合為SG={嚴格監(jiān)督，疏于監(jiān)督}；將地方政府定義為L，其策略組合為SL={合法征地，違規(guī)征地}。中央與地方政府之間的博弈可以分為4類，即中央政府嚴格監(jiān)督，地方政府合法征地；中央政府嚴格監(jiān)督，地方政府違法征地；中央政府疏于監(jiān)督，地方政府合法征地；中央政府疏于監(jiān)督，地方政府違法征地。中央政府與地方政府間的博弈模型如表1所示。

1）S={G1，L1}，即中央政府嚴格監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府根據(jù)相關(guān)政策及法律合法征地。地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC（主要由征地補償費及報批過程產(chǎn)生的費用構(gòu)成）；獲取的收益LR包括土地增值收益分成、城市建設(shè)發(fā)展和地方經(jīng)濟發(fā)展[2]。中央政府支付的成本為GC，主要由監(jiān)督檢查費用構(gòu)成；獲得的收益GR包括土地增值收益分成，國民經(jīng)濟快速發(fā)展和滿足城市建設(shè)用地需求。

2）S={G1，L2}，即中央政府嚴格監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府違規(guī)征地。在這種博弈選擇下，地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC，違規(guī)征地可能帶來的風險M，地方政府支付的處罰費用X；獲取的收益為LR。中央政府支付的成本包括監(jiān)督檢查支付的費用GC，違規(guī)征地需要支付的耕地減少、糧食安全風險、失地農(nóng)民增加等社會成本N；獲取的收益包括GR及中央政府對地方政府的處罰X。

3）S={G2，L1}，即中央政府疏于監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府根據(jù)相關(guān)政策及法律合法征地。此時地方政府的收益為LR，成本為LC；中央政府的收益為GR，支付的成本為0。

4）S={G2，L2}，即中央政府疏于監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府違規(guī)征地。地方政府的收益為LR，支付的成本包括征地支付的直接成本LC，違規(guī)征地可能帶來的風險M；中央政府的收益為GR，支付的成本主要由違規(guī)征地所支付的社會成本N構(gòu)成。

3.2 地方政府與農(nóng)民之間的博弈

土地征收是政府的強制行為，土地征收后通常會給予農(nóng)民一定的補償，但是由于農(nóng)民在征地中處于被動地位，缺乏與政府議價的能力，政府為了自身利益往往會降低補償標準。而農(nóng)民從自身利益最大化角度考慮，通常會采取抵制地方政府的征地行為。由于二者利益出發(fā)點不同，征地過程中地方政府與農(nóng)民的博弈必然存在。

將地方政府定義為L，其策略組合為SL={高補償征地，低補償征地}；將農(nóng)民定義為F，其策略組合為SF={合作，抵制}[6]。地方政府與農(nóng)民之間的博弈可以分為4類，即地方政府高補償征地，農(nóng)民與地方政府合作；地方政府高補償征地，農(nóng)民抵制征地；地方政府低補償征地，農(nóng)民與地方政府合作；地方政府低補償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府與農(nóng)民間的博弈模型如表2所示。

1）S={L1，F(xiàn)1}，即地方政府高補償征地，農(nóng)民采取合作態(tài)度。地方政府獲取的收益LR，主要是指土地增值收益分成、城市建設(shè)發(fā)展和地方經(jīng)濟發(fā)展；支付的成本主要是由征地補償費LC構(gòu)成。此時，農(nóng)民獲取的收益主要由政府支付的土地補償費FR構(gòu)成；支付的成本主要是征地給農(nóng)民帶來的直接成本FC1，包括土地資源的減少，收益減少。

2）S={L1，F(xiàn)2}，即地方政府高補償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府獲取的收益為LR；支付的成本包括征地補償費LC，由于農(nóng)民抵制而增加的補償費Y。此時，農(nóng)民獲取的收益由FR及Y組成；支付的成本由FC1和抵制征地所支付的抵制成本N構(gòu)成。

3）S={L2，F(xiàn)1}，即地方政府低補償征地，農(nóng)民采取合作態(tài)度。地方政府獲取的收益為LR，低補償征地取得的額外收益X；支付的成本包括征地補償費LC，低補償征地的風險成本M。此時農(nóng)民獲取的收益為FR；支付的成本為FC1，地方政府低補償征地下農(nóng)民的損失FC2，主要由生活保障、就業(yè)、可持續(xù)生計等方面的風險構(gòu)成[7]。

4）S={L2，F(xiàn)2}，即地方政府低補償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府獲取的收益由LR及低補償征地的額外收益X構(gòu)成；支付的成本主要為LC，增加的補償費Y，及低補償征地的風險成本M。此時農(nóng)民獲得的收益由FR，抵制征地而增加的補償費Y構(gòu)成；支付的成本為FC1，低補償征地農(nóng)民的損失FC2及抵制成本N構(gòu)成。

4.1 違規(guī)征地的處罰力度對中央和地方政府行為產(chǎn)生的影響

對中央政府來說，監(jiān)督檢查所支付的成本高于對違規(guī)征地的處罰導致中央政府趨向疏于監(jiān)督；對地方政府而言，由于違規(guī)征地被中央政府查處而支付的處罰費用遠遠小于違規(guī)征地獲得的收益，驅(qū)使地方政府更傾向于違規(guī)征地，導致征地行為社會風險的發(fā)生。為了避免這種情況發(fā)生、規(guī)范政府行為，需要加大執(zhí)法力度，增加違規(guī)征地的處罰費用，從成本上控制地方政府的違規(guī)行為。

4.2 補償費用的高低是地方政府與農(nóng)民行為博弈的關(guān)鍵

低補償征地導致農(nóng)民生計和保障遭受損失，農(nóng)民為了獲得更多補償，往往采取與地方政府的對抗行為；但對地方政府而言，低補償征地獲取的額外收益遠遠大于其所面臨的風險成本。因此，地方政府在實際征地過程中不會過多關(guān)注農(nóng)民利益，更趨向于低補償征地，導致農(nóng)民與地方政府之間的沖突行為。為了避免沖突發(fā)生，要明確合理規(guī)范土地征收中的利益分配，避免地方政府與農(nóng)民陷入（低補償征地，抵制）的博弈困境[5]。

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