土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最重要的生產(chǎn)資料，它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的源泉和大動(dòng)脈，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和振興靠土地，尤其是耕地來(lái)支撐。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的極大關(guān)注和惠農(nóng)政策的充分體現(xiàn)。農(nóng)村集體土地有序有效流轉(zhuǎn)對(duì)解放生產(chǎn)力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，有效促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，強(qiáng)化耕地的依法保護(hù)都具有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

吉林省榆樹(shù)市是全國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)之一，是吉林省主要產(chǎn)糧大縣（市），連續(xù)8年獲得“全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)（縣、市）標(biāo)兵”的殊榮。這個(gè)市在全面推進(jìn)集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題做了大量艱苦細(xì)致的工作，提供了全方位切實(shí)可行的管理與服務(wù)，取得了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益。但是，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，仍然還存在著亟待解決和深入探討的問(wèn)題，筆者就此談點(diǎn)淺見(jiàn)。

現(xiàn)狀與特點(diǎn)

農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，逐漸滋生和已經(jīng)形成的新生事物，伴隨著土地承包經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)展壯大。其現(xiàn)狀與特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)戶數(shù)增多，涉及土地面積較大。有近45%的農(nóng)戶出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)包，其勢(shì)頭強(qiáng)勁，轉(zhuǎn)包面積50%以上，外出打工的農(nóng)民基本都將承包地轉(zhuǎn)包。二是土地流轉(zhuǎn)形式多樣，轉(zhuǎn)包和出租居多，農(nóng)民將承包地租給承租人，承辦方按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市給予補(bǔ)償。三是農(nóng)民多為自發(fā)自愿行為，履行合同手續(xù)的農(nóng)戶為數(shù)不多，導(dǎo)致土地糾紛居高不下。四是部分流轉(zhuǎn)地塊蛻變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，雖然目前數(shù)量不多，但已顯現(xiàn)苗頭。五是部分承租人短期行為嚴(yán)重，致使耕地質(zhì)量下降，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)。六是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范，制度不健全，導(dǎo)致無(wú)法可依無(wú)規(guī)可循。進(jìn)而，造成大量土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾受阻。

問(wèn)題與原因

首先是地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的普遍問(wèn)題認(rèn)知度不足，監(jiān)管不利，導(dǎo)致調(diào)控能力減弱，微觀管理不細(xì)致。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)土地性質(zhì)蛻變，土地用途管制失控，大面積借助土地流轉(zhuǎn)搞“圈地?zé)帷焙头寝r(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)集體土地出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象知而不理，誤認(rèn)為是農(nóng)民個(gè)人行為，耕地不撂荒不閑置就行，誰(shuí)耕種和經(jīng)營(yíng)都是種地，無(wú)需大驚小怪。第三是部分農(nóng)民法制觀念淡薄，認(rèn)為土地包給誰(shuí)是我的承包權(quán)，無(wú)論是轉(zhuǎn)包、出租、對(duì)換和委托代耕都是“合情合理”，結(jié)果出現(xiàn)問(wèn)題才找政府。

對(duì)策與措施

（一）建立政府職能和管理機(jī)制，完善和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將此項(xiàng)工作納入議事日程，擺上重要位置，抓緊抓好抓出成效。一是加強(qiáng)宣傳力度，注意調(diào)查研究，解決實(shí)際問(wèn)題。引導(dǎo)農(nóng)民正確理解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是國(guó)家農(nóng)村政策允許范圍并受法律保護(hù)，政府應(yīng)予以支持，從源頭上杜絕操作的隨意性和無(wú)序性。以中介無(wú)償服務(wù)為主線，以監(jiān)督管理為內(nèi)容，以促進(jìn)農(nóng)民增收致富為目的，時(shí)刻維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。二是妥善解決和處理好帶有傾向性的問(wèn)題。采取“未動(dòng)先行”和警鐘長(zhǎng)鳴的辦法，嚴(yán)格遏制土地使用性質(zhì)蛻變和“圈地運(yùn)動(dòng)”。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，確保吃飯和建設(shè)用地需求，有效促進(jìn)農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)。三是盡快制定相關(guān)制約程序，嚴(yán)格履行合同制度和簽證手續(xù)。凡是把土地使用權(quán)交給村級(jí)組織進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村要協(xié)助開(kāi)辟就業(yè)門(mén)路和多種經(jīng)營(yíng)。指導(dǎo)自愿互利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)讓合同，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)營(yíng)管理站和土地部門(mén)登記備案。四是加大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和業(yè)務(wù)主管部門(mén)監(jiān)督檢查指導(dǎo)力度，確保農(nóng)民根本利益不受侵害。

（二）堅(jiān)持有序有效基本原則，提倡和推行多種形式的土地流轉(zhuǎn)。

1.堅(jiān)持維護(hù)承包權(quán)，放活土地使用權(quán)原則。允許農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序有效進(jìn)行流轉(zhuǎn)。允許多種形式多種渠道并存。

2.堅(jiān)持遵循公開(kāi)、公正的原則。引導(dǎo)農(nóng)民以依法、自愿、有償和規(guī)模為基準(zhǔn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。自主權(quán)在農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)在承租者，土地所有權(quán)不變。

3.堅(jiān)持農(nóng)民自主、自愿原則。不搞行政命令和“一言堂”，農(nóng)戶之間按著各自實(shí)際情況和經(jīng)營(yíng)能力，自主選擇和確定承包轉(zhuǎn)讓形式和補(bǔ)償方法。提倡并發(fā)展農(nóng)民群眾創(chuàng)造的股田制、反租倒包、經(jīng)營(yíng)承包、租賃承包、委托代耕形式。

4.堅(jiān)持集體經(jīng)營(yíng)組織為中介服務(wù)和跟蹤監(jiān)測(cè)為原則。村、組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不干涉、不強(qiáng)迫，而是參與管理，出主意想辦法，主動(dòng)引導(dǎo)和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要開(kāi)展中介服務(wù)，跟蹤管理工作。

5.堅(jiān)持遵循相關(guān)政策和統(tǒng)攬全局為原則。以穩(wěn)定土地承包30年不變和可持續(xù)發(fā)展為原則，堅(jiān)決不搞損害生態(tài)環(huán)境和土地掠奪式經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)合同期限一般不能低于3年，允許跨地區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村屯進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

6.多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必定帶來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生機(jī)活力，值得提倡和廣泛推廣。一是轉(zhuǎn)包，是指承包者將承包土地的使用權(quán)以不超過(guò)剩余年限轉(zhuǎn)包給他人，自己仍保留承包權(quán)，雙方簽訂契約，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，此項(xiàng)是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。二是轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵冈邪邔⑽吹狡谙薜耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給集體或新的承包者，原承包人因轉(zhuǎn)讓而解除與集體經(jīng)濟(jì)組織訂立的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系；新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由集體經(jīng)濟(jì)組織與新的承包者另外商定。三是租賃，是指農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)，并由承包方向農(nóng)戶支付租金。租賃經(jīng)營(yíng)可以打破所有制，行業(yè)行政區(qū)域界限。四是互換，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶為方便生產(chǎn)與集體或其他農(nóng)戶在自愿互利基礎(chǔ)上，經(jīng)批準(zhǔn)相互交換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，開(kāi)展集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理。五是入股，是指承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股，組成土地股份合作社或公司，對(duì)土地實(shí)行招標(biāo)承包或?qū)ν庾赓U或直接開(kāi)發(fā)，農(nóng)戶以土地入股，按股分紅。

從一定意義上講，實(shí)施多樣的土地流轉(zhuǎn)形式是搞活放開(kāi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)。擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍要在鼓勵(lì)農(nóng)民在自主、自愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。有效推進(jìn)耕地向集約化經(jīng)營(yíng)集中，從而便于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查力度，有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的合法性、有序性和可操作性。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強(qiáng)化檢查監(jiān)督力度，建立鄉(xiāng)村組干部崗位責(zé)任制，防止用地者的無(wú)效行為和搞掠奪式經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，使有限的土地資源充分合理利用。二是建立土地信息網(wǎng)絡(luò)。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)登記制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)營(yíng)管理站和土地部門(mén)盡快建立健全土地流轉(zhuǎn)信息管理檔案體系，做到跟蹤監(jiān)測(cè)及時(shí)服務(wù)，保持土地流轉(zhuǎn)資料常用常新。三是制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的資金投入。進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)土地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，要按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的政策，鼓勵(lì)獲得土地使用權(quán)的個(gè)人增加資金投入，明確投入和收益受法律保護(hù)。對(duì)具備土地開(kāi)發(fā)整理能力和改造中低產(chǎn)田的土地使用者爭(zhēng)取上級(jí)和本級(jí)財(cái)政支持。四是充分利用糧食主產(chǎn)區(qū)土地資源優(yōu)勢(shì)，全面啟動(dòng)沃土工程，為振興和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：吉林省榆樹(shù)市城郊街道辦事處農(nóng)經(jīng)站）